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Administração estadual e municipal. Notas de aula: resumidamente, o mais importante

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Índice analítico

1. Abreviações e Acrônimos
2. Administração pública: aspecto teórico e metodológico (A essência da administração pública. Previsão, planejamento e programação na administração pública)
3. O aspecto histórico da teoria da administração pública.
4. Sistema de órgãos governamentais na Federação Russa (O sistema de órgãos governamentais na Rússia moderna. Órgãos governamentais federais da Rússia)
5. Políticas públicas: aspecto do conteúdo (Metodologia da política estatal. O processo de implementação da política estatal. Tipos e direções da política estatal. Implementação da política estatal na Rússia moderna)
6. Reforma administrativa na Federação Russa (A essência e os principais componentes da reforma administrativa. A relação das reformas da administração pública. Reforma da função pública)
7. Tendências no desenvolvimento das relações federais (Organização territorial do poder e formas de governo. Federalismo moderno: conceito, princípios, sinais, critérios. Fundamentos constitucionais e legais do federalismo russo moderno. Características da organização político-territorial da Federação Russa. Estágios de desenvolvimento das relações federais)
8. Organização do poder nas entidades constituintes da Federação Russa (Sistema de poder estatal regional. Órgãos legislativos de poder das entidades constituintes da Federação Russa. Organização dos órgãos executivos do poder estatal nas entidades constituintes da Federação Russa. O mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa. Fundamentos de as atividades do mais alto órgão executivo do poder estatal da entidade constituinte da Federação Russa)
9. Eficiência da administração pública (Abordagens teóricas e metodológicas para determinar a eficiência. Modelos conceituais de eficiência. Indicadores integrais para avaliar a eficácia da administração pública. Indicadores de eficiência e eficácia das atividades governamentais)
10. Experiência nacional e estrangeira na organização do governo local (Experiência na formação de autogoverno local na Rússia. Análise comparativa da experiência estrangeira de autogoverno local)
11. Fundamentos constitucionais e legais do governo autônomo local (Fundamentos constitucionais do governo autônomo local. Atos normativos dos órgãos do governo federal no sistema de fundamentos jurídicos do governo autônomo local. Legislação regional no sistema de fundamentos jurídicos do governo autônomo local. Atos jurídicos municipais)
12. A entidade municipal como sistema socioeconômico
13. Formas de democracia direta no sistema de autogoverno local (Formas de expressão direta da vontade dos cidadãos a nível local. Autogoverno público territorial no sistema de autogoverno local)
14. Sistema de governo local (Órgãos governamentais locais: conceito, tipos, características gerais. Competência dos órgãos governamentais locais. Estrutura organizacional do governo local: áreas a melhorar. Planeamento das atividades do governo local)
15. Fundamentos financeiros e econômicos do governo autônomo local
16. Associações de municípios como forma de cooperação intermunicipal

Abreviações e Acrônimos

Constituição - a Constituição da Federação Russa, adotada por voto popular em 12 de dezembro de 1993.

Ministério da Defesa da Rússia - Ministério da Defesa da Federação Russa.

Ministério do Desenvolvimento Regional da Rússia - Ministério do Desenvolvimento Regional da Federação Russa.

Ministério das Finanças da Rússia - Ministério das Finanças da Federação Russa.

Ministério do Desenvolvimento Econômico da Rússia - Ministério do Desenvolvimento Econômico e Comércio da Federação Russa.

EMERCOM da Rússia - Ministério da Federação Russa para Defesa Civil, Situações de Emergência e Assistência em Desastres.

dentro. - século(s).

O PIB é o produto interno bruto.

VTsIK - Comitê Executivo Central de Toda a Rússia.

y. - ano(s).

outros - outro(s).

Habitação e serviços comunitários - habitação e serviços comunitários.

Cartório de Registro Civil - departamento de registro civil.

história - histórico.

Ph.D. - candidato.

quadrado. m metro quadrado.

milhão - milhão.

bilhão - bilhão N. e. - nossa era.

OK. - aproximar.

OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico.

n. - ponto(s) pr. - outro.

RG - jornal russo.

RSFSR - República Socialista Federativa Soviética Russa.

esfregar. - rublo(s).

RF - Federação Russa.

Mídia - mídia de massa.

CEI - Comunidade de Estados Independentes.

sociólogo. - sociológico.

URSS - União das Repúblicas Socialistas Soviéticas.

Arte. - artigo(s).

etc - assim por diante.

ou seja - isto é.

etc. - afins.

mil - mil.

Banco Central da Federação Russa - Banco Central da Federação Russa.

horas - parte(s).

jurídico - jurídico.

Tema 1. Administração pública: aspecto teórico-metodológico

1.1. A essência da administração pública

A compreensão do conteúdo do instituto da administração pública está ligada à definição do conceito de "gestão". Do ponto de vista da cibernética, no âmbito do qual se estudam as regularidades dos processos de controle em todos os tipos de sistemas, gestão - esta é a transferência de um objeto de qualquer sistema para um estado qualitativamente novo ou uma mudança neste estado para atingir o objetivo do sistema. Uma condição necessária para a implementação do processo de gestão é a presença de três elementos obrigatórios: o sujeito da gestão, o objeto da gestão e as relações que se desenvolvem entre eles como resultado da gestão. A gestão é característica dos sistemas técnicos, biológicos e sociais. O campo problemático da disciplina acadêmica inclui gestão social, ou seja, gestão na qual as relações sujeito-objeto se desenvolvem entre as pessoas. Em relação aos sistemas sociais, a definição do conceito de “gestão” assume um caráter qualitativamente diferente - é o processo de criação de interação proposital entre o sujeito e o objeto da gestão em prol da obtenção de resultados socialmente significativos [1]. A essência da gestão social é revelada através de uma tríade de propriedades: estabelecimento de metas, organização, regulação.

Na ciência moderna, existem vários classificações gestão social. Dentro de um deles, distinguem-se os tipos de gestão social com base no tema da gestão. A gestão social, cujo sujeito é o Estado (através dos órgãos do poder e da administração do Estado e seus funcionários), exercendo atividades de gestão no ordenamento jurídico estabelecido, é administração pública. A gestão social realizada pelas autarquias locais com base em formas de expressão direta da vontade dos cidadãos, com o objetivo de auto-organização destes e de resolução de questões de importância local, é denominada governo municipal. A gestão efectuada por um empresário ou proprietário com a finalidade de obter lucro é gerência. Assim, a administração pública é uma forma de gestão social, cujo sujeito são as autoridades públicas e seus funcionários, cujo objeto são os processos e relações sociais.

A variedade de definições do conceito de “administração pública” permite-nos distinguir uma interpretação ampla e restrita desta instituição social. Em sentido estrito, a administração pública é identificada com a esfera de funcionamento dos poderes executivos. Numa interpretação ampliada, esta é a atividade direta de todos os ramos do governo, seus órgãos e funcionários, para regular as relações sociais. O livro baseia-se numa compreensão da administração pública como a influência organizadora e reguladora intencional do Estado (através do sistema dos seus órgãos e funcionários) nos processos sociais, nas relações e nas atividades das pessoas. As propriedades especiais da administração pública incluem:

1) a presença de entidade específica - poder público e seus funcionários, cujo procedimento de constituição e funcionamento é claramente regulado pela Constituição, legislação federal e demais atos normativos legais;

2) o sujeito da gestão tem poder - a administração pública é uma forma de exercício do poder estatal, estende-se a toda a sociedade;

3) a dimensão dos fenômenos públicos abrangidos pela administração - a administração pública visa coordenar os interesses e ações de todos os cidadãos e grupos sociais da sociedade, atendendo às necessidades de toda a população, e não de cidadãos individuais, na defesa de interesses comuns;

4) o direito do Estado de utilizar métodos coercitivos no processo de gestão.

Um dos problemas da formação da metodologia da administração pública na Rússia é o problema da relação entre gestão (administração) e política. A administração pública como atividade de gestão inclui a administração pública e a administração pública.

Administração pública a atividade prática dos órgãos governamentais, o processo tecnológico de preparação, tomada e execução de decisões de gestão na totalidade dos métodos e meios pelos quais se resolvem as tarefas do Estado e das suas estruturas nos vários níveis, a influência direta e especializada dos órgãos governamentais sobre os órgãos e objetos a eles subordinados são exercidos com base na responsabilidade administrativa pela execução das decisões; a gestão administrativa pública é interpretada como um tipo de atividade estatal na gestão dos assuntos do Estado, no âmbito da qual o poder executivo, os seus órgãos e funcionários são praticamente implementados em todos os níveis da estrutura administrativa do Estado [2]. A gestão política é o desenvolvimento de uma estratégia de ação estatal, a formação da imagem e do comportamento do Estado nas relações internacionais e internas, nem sempre visando a resolução de problemas socialmente significativos.

Atualmente, duas abordagens opostas para os problemas em consideração emergiram claramente. Adeptos de um acreditam que a administração política e pública são incompatíveis, o papel da política na administração pública deve ser minimizado; adeptos de uma abordagem diferente consideram a administração pública como uma forma de implementar a estratégia política. A situação na Rússia moderna, onde o caminho para a criação de um sistema político bipartidário é oficialmente reconhecido e promovido, pode ser caracterizado como politização excessiva, mais como "partidarização" do aparelho de Estado, e o exemplo mais claro disso é a atividade do partido Rússia Unida. Ao mesmo tempo, a prática mundial da administração pública estabelece que a abertura absoluta do serviço público à influência partidária é possível e necessária apenas em um sistema de partido único.

Na ciência russa da administração pública, são formulados três grupos de fatores que impedem a minimização do âmbito das funções políticas da função pública: em primeiro lugar, o elevado nível de radicalismo dos confrontos políticos na sociedade, o que dificulta a manutenção do político neutralidade de um funcionário; em segundo lugar, a vulnerabilidade da posição do funcionário, a dependência da sua carreira de uma possível mudança de liderança, o que o incentiva a fazer escolhas políticas, juntando-se, nomeadamente, a campanhas eleitorais; em terceiro lugar, a dependência financeira de um funcionário, que o incentiva a prestar serviços políticos desinteressados, muitas vezes em detrimento do desempenho de funções estatais [3]. Atualmente, a questão da relação entre política e administração no processo de administração pública permanece aberta e relevante.

Objetivos A administração estadual decorre dos objetivos do Estado e possui uma estrutura escalonada, cuja construção se baseia no princípio da "árvore de objetivos", que permite traçar a relação e consistência de objetivos de diferentes níveis e conteúdos. O lugar central na hierarquia de objetivos da administração pública é ocupado pelo nível estratégico - a direção geral da política estatal. O processo de atingir o objetivo estratégico prossegue em etapas. Tendo em conta a evolução das condições e dos recursos disponíveis, para cada período de tempo são formuladas metas menores - metas operacionais, cuja solução está associada ao estabelecimento de metas táticas ou de apoio. No sistema de metas da administração pública, o nível estratégico é focado no longo prazo, portanto é o mais estático, as metas táticas são dinâmicas, e muitas vezes são ajustadas.

Os tipos de objetivos da administração pública são formados com base no princípio dos determinantes, quando no processo de estabelecimento de objetivos um segue do outro. A classificação principal baseia-se nas funções do Estado e nas esferas da vida da sociedade: os objetivos do desenvolvimento sociopolítico; objetivos de desenvolvimento social; objetivos econômicos, organizacionais, informacionais, explicativos, etc. Outros critérios de classificação: escopo dos objetivos (gerais, privados); resultados (metas finais e intermediárias); perspectiva temporal (imediato e longo prazo - objetivos de curto, médio, longo prazo), etc. sequência de atingimento de metas, ou seja, o estabelecimento de novas metas deve ser precedido pelo atingimento de metas previamente formuladas, em terceiro lugar, levando em consideração o possível ajuste das metas estabelecidas.

Funções de controle em linhas gerais, pode ser caracterizado como tipos estáveis ​​de atividade gerencial do sujeito, realizados para atingir o objetivo. As funções da administração pública são os tipos de atividades do poder público e da administração e seus funcionários, desempenhadas de certa forma normativa, voltadas para regular os processos e relações sociais e necessárias à consecução dos objetivos. No quadro da teoria da gestão, distinguem-se as seguintes funções: análise, estabelecimento de metas, previsão, planeamento e programação, organização, coordenação, motivação (estimulação), controlo, regulação. Em relação à administração pública, são gerais. Funções específicas da administração pública são, por exemplo, regulação estatal da economia, licenciamento, realização de eleições e referendos, etc. Algumas funções da administração pública estão focadas em regular exclusivamente a vida da sociedade - estas são funções sociais e organizacionais, outras funções que visam agilizar e melhorar as atividades do poder público e da gestão são funções intraorganizacionais.

A variedade de funções da administração pública está associada à utilização de diversos métodos para sua implementação.

Métodos de administração pública são formas de influência do poder do Estado no vetor de desenvolvimento dos assuntos públicos e estatais. Eles mostram como o Estado influencia e controla o comportamento das pessoas. Com base nos métodos e técnicas que são utilizados pelos sujeitos da administração pública para atingir seus objetivos e desempenhar funções, distinguem-se os seguintes grupos de métodos.

1) Métodos administrativos - exigências normativas do Estado, obrigando tanto os sujeitos quanto os objetos da administração estatal a agir de determinada maneira. Baseiam-se na ordem do sujeito da gestão, o seu incumprimento implica trazer a vários tipos de responsabilidade.

Exemplos. Todo cidadão trabalhador da Rússia é obrigado a pagar impostos aos orçamentos de diferentes níveis, trocar o passaporte de um cidadão da Federação Russa aos 20 e 45 anos, o estado desenvolve certas regras, um pacote de documentos etc. Os funcionários públicos são obrigados a apresentar declaração de rendimentos do ano civil anterior até 30 de abril do ano em curso.

2) Os métodos econômicos são formas de criar certas condições pelo estado em que é benéfico para o objeto gerenciado agir como o estado deseja. Tais métodos são baseados na presença de cidadãos, organizações e estado de interesses materiais que determinam suas ações, e o grau de atividade econômica é determinado pelo desenvolvimento e volume de incentivos materiais.

Exemplos. Desenvolvimento e implementação da política tributária estadual; incentivos fiscais, por exemplo, a fim de aumentar a participação do investimento estrangeiro na economia russa, a prática é reduzir a taxa de imposto sobre o capital estrangeiro, "isenções fiscais" para empresas específicas. A estimulação do desenvolvimento do setor privado da economia russa é alcançada, entre outras coisas, através do fornecimento de propriedade estatal para aluguel, concessão. Outro exemplo é o sistema de previdência social do estado - o pagamento de bolsas de estudo aumentadas e nominais, pensões.

3) Os métodos ideológicos são a influência moral e ética proposital do estado na consciência das pessoas, propaganda e agitação do estado. Outro nome aplicado para este grupo de métodos é sociopsicológico.

Exemplos. Um exemplo clássico é o alerta do Ministério da Saúde e Desenvolvimento Social da Federação Russa sobre os perigos do tabagismo, que deve ser indicado em cada maço de cigarros. Publicidade social, que se tornou parte da vida da sociedade russa e visa a formação da consciência cívica e o cumprimento da lei: "Pague impostos e durma bem"; "Passando pela luz vermelha, você pode dizer adeus ao branco" e assim por diante; promoção de estilos de vida saudáveis.

4) Os métodos legais são os métodos de administração do Estado realizados dentro dos limites e de acordo com o procedimento estabelecido pela Constituição, leis e demais atos jurídicos vigentes no território do país. Dentre os métodos jurídicos, destacam-se a legislação, a gestão estatal-administrativa, a justiça e o controle.

Exemplos. Criação com base no art. 80, 85 da Constituição do Conselho de Estado da Federação Russa como um órgão consultivo sob o Presidente da Federação Russa, a fim de facilitar o exercício dos poderes do Presidente da Federação Russa como chefe de Estado.

5) Métodos não legais. Entre eles, destacam-se dois subgrupos: organizacionais e técnicos, que são cometidos de acordo com as normas legais, mas seu procedimento não é regulamentado detalhadamente por lei, e ilegais, que são cometidos em desacordo com a legislação vigente.

Exemplo. Métodos organizacionais e técnicos não legais são usados ​​nas atividades das unidades do Ministério de Situações de Emergência da Rússia em condições extremas. Cada situação de emergência é única, e nenhum ato jurídico pode prever todas as opções possíveis e necessárias de ação ou inação, sua validade e adequação à situação atual. Métodos ilegais - o uso de medidas violentas para dispersar um comício sancionado; uso indevido de fundos do orçamento federal ou regional por um funcionário público.

Cada um dos grupos de métodos considerados é caracterizado por uma vontade específica do estado - são permissões, exigências, proibições, responsabilidade, controle e supervisão, etc. Na prática real de gestão, a adoção e implementação de decisões estaduais só é possível no base de uma síntese de vários métodos de gestão: carga, e há reforçando ou fornecendo métodos.

Exemplo. Ao criar o Fundo de Estabilização da Federação Russa, o principal método é econômico; a sustentação legal desse processo é um método legal que desempenha um papel coadjuvante; medidas explicativas apresentadas pela mídia sobre a necessidade de tal passo - um método ideológico que atua como provedor ou reforçador.

Qualquer atividade de gestão é realizada de acordo com um esquema lógico: conhecimento das metas e objetivos da gestão - escolha do método de gestão - desenvolvimento e implementação de ferramentas de gestão. Debaixo ferramentas de administração pública os meios de implementação prática de uma decisão gerencial são compreendidos. Existem dois subgrupos de ferramentas da administração pública: geral (universal) e local. Os instrumentos gerais de gestão são as normas e regras de atividade de gestão existentes, consagradas em atos jurídicos; assumem a forma de leis, estatutos, instruções, restrições, etc. Os instrumentos de gestão local são de natureza privada, reforçando a implementação de uma decisão de gestão mais significativa, podendo assumir a forma de resoluções, ordens, ordens, transações, contratos, reuniões , etc. as ferramentas são secundárias à decisão gerencial; Dependendo do contexto, podem ser consideradas como ações de controle independentes utilizadas para realizar outras decisões de gestão. Por exemplo, as regras estabelecidas pelo estado para registro de atos de estado civil podem ser legitimamente consideradas como a influência controladora do estado sobre os participantes das relações públicas, o registro de um ato de estado civil de um determinado cidadão é uma ferramenta para implementar uma gestão decisão.

O conceito de “ferramentas da administração pública” não tem recebido a devida divulgação e reflexão na ciência da administração pública, pelo que não existe uma classificação reconhecida. Os critérios de classificação são:

1) o nível de instrumento da administração pública na hierarquia do sistema de gestão - são instrumentos utilizados no nível internacional, no nível federal, no nível regional, instrumentos de gestão da indústria, etc.;

2) as formas documentais dos instrumentos da administração pública são atos legislativos; decretos, regulamentos, decisões de órgãos governamentais; conceitos, programas, projetos governamentais; orçamentos estaduais; padrões estaduais, certificados de qualidade, licenças; certificados estaduais; diplomas estaduais, etc.;

3) a natureza e o alcance do impacto dos instrumentos da administração pública - instrumentos econômicos (impostos, taxas salariais estaduais, taxa de refinanciamento do Banco Central da Federação Russa, empréstimos internos e externos, etc.), instrumentos organizacionais (criação, reorganização ou reestruturação de órgãos governamentais; nomeação, relocação, demissão de cargos na função pública, etc.), instrumentos políticos (tecnologias eleitorais, pesquisas de opinião pública, etc.). [4]

Os instrumentos da administração pública são divididos em macroeconômicos e microeconômicos. A gestão macroeconómica refere-se à gestão da economia nacional do país, das esferas individuais da vida pública, tanto a nível federal como regional. Utiliza instrumentos de administração pública como legais (legislação em vigor na Rússia), orçamentos estaduais, programas de metas federais e regionais, estratégias de desenvolvimento e previsões socioeconômicas, investimento público, operações governamentais no mercado monetário interno, serviço da dívida pública, estado seguros e segurança, sanções por incumprimento de obrigações (multas, multas) e muitos outros.O nível microeconómico de gestão inclui a gestão de grandes empresas, organizações e instituições da esfera social, estruturas de pequenas e médias empresas; no processo dessa gestão são utilizados instrumentos documentais, como cartas, licenças, regulamentos aprovados por órgãos governamentais, bem como instrumentos monetários (dinheiro e não monetário, títulos), o nível de remuneração dos funcionários, etc.

A formulação dos objetivos da administração pública, o processo de atingi-los por meio do uso de métodos e ferramentas específicas de gestão, o desempenho de determinadas funções por parte do poder público e da gestão se baseia em uma série de princípios. Princípios como um produto da atividade humana consciente devem ser distinguidos de regularidades, cuja operação não depende de pessoas.

Princípios da administração pública - trata-se, em regra, de disposições de base legalmente fixadas, segundo as quais se constitui e funciona o sistema da administração pública. Na ciência moderna, os princípios da administração pública são divididos em três blocos: geral, organizacional e tecnológico e privado.

Os princípios gerais dizem respeito ao conteúdo e aos objetivos do sistema de administração pública, entre eles estão o valor social (humanismo, democracia) e o social-funcional (princípio da separação dos poderes, federalismo, legalidade). A atividade executivo-administrativa, organizacional das autoridades e administração do Estado é construída de acordo com princípios organizacionais e tecnológicos. O conjunto de princípios organizacionais e tecnológicos é representado por quatro grupos: meta-estrutural (hierarquia de objetivos da administração pública, seqüência de atingimento de objetivos); estrutural e organizacional (unidade do sistema de administração pública, combinação de colegialidade e unidade de comando nas atividades do poder público); estrutural e funcional (atribuição de funções de gestão à competência do órgão estatal competente); estrutural e processual (o princípio da conformidade dos métodos de gestão com as funções de um órgão estatal). A utilização dos princípios privados está voltada para aumentar a importância do fator humano no processo da administração pública, dentre eles há dois subgrupos: princípios destinados a diversas esferas da sociedade (princípios de planejamento econômico, princípios de marketing) e princípios para o funcionamento de instituições estatais e públicas (princípios Carnegie, princípios de autogoverno local).

1.2. Previsão, planejamento e programação na administração pública

O desempenho pelo poder público das funções de previsão, planejamento e programação pressupõe uma definição clara das formas de influência do Estado sobre os entes econômicos e das formas de utilização dos recursos disponíveis na sociedade que permitam atingir as metas estabelecidas no menor tempo possível. .

Predição - Esta é uma previsão razoável do desenvolvimento da situação. No processo de administração pública, surgem condições quando fatores de incerteza e incontrolabilidade impedem o desenvolvimento de planos e programas estatais de longo prazo; então a previsão adquire um significado especial, substituindo em certa medida tanto o planejamento quanto a programação.

A previsão na administração pública é uma ideia cientificamente fundamentada do desenvolvimento dos processos e relações sociais, o momento e a natureza de suas mudanças. O processo de previsão não é limitado por prazos rígidos, decisões previamente tomadas, é de natureza preliminar. As previsões são uma fonte de informação, em primeiro lugar, sobre os objetos da administração estatal que afetam significativamente o curso dos eventos socioeconômicos e, ao mesmo tempo, são parcialmente (ou não) influenciados pelo Estado. Como fatores mal administrados (ou não administrados), como regra, destacam-se os naturais-climáticos, demográficos, militares-políticos, científico-educacionais, oportunistas comerciais.

Os seguintes tipos de previsões são utilizados nas atividades das autoridades públicas: socioeconômicas; demográfico; previsões de recursos de mão de obra e força de trabalho; previsões de recursos naturais; previsões macroeconômicas sociais; previsões macroeconômicas da conjuntura dos mercados interno e externo; previsões na esfera científica e técnica; político-militar; previsões econômicas externas. De acordo com a característica de tempo, distinguem-se as previsões de curto, médio e longo prazo, cujos assuntos, respectivamente, podem ser taxas de câmbio, preços de ações, preços etc.; criação e fornecimento de novos tipos de serviços ou produtos, implementação de um programa direcionado, projeto nacional, etc.; situação demográfica do país, transformações socioeconómicas da sociedade, etc.

As previsões macroeconómicas consolidadas tornaram-se um elemento fundamental da previsão estatal, relacionada com a determinação do estado esperado da economia do país e a identificação de tendências na dinâmica dos seus principais parâmetros - PIB, produção industrial e agrícola, investimento em activos fixos, rendimentos monetários reais do população, etc. A previsão macroeconômica envolve o desenvolvimento de previsões pessimistas, otimistas e realistas. As previsões macroeconômicas são feitas usando vários métodos de previsão.

O método de extrapolação baseia-se no fato de que a trajetória do desenvolvimento futuro é uma continuação da trajetória do desenvolvimento passado. A previsão de extrapolação é aplicada a processos inerciais. O método de previsão de fatores envolve a identificação de fatores que afetam o assunto da previsão, determinando o tipo de dependência dos indicadores desejados em fatores (podem ser lineares ou exponenciais) e calculando os valores dos indicadores previstos. O método de previsão de modelos é uma ferramenta de previsão baseada em modelos econômicos e matemáticos. Na prática da administração pública, não tem recebido ampla aplicação devido à complexidade de construção de modelos macroeconômicos correspondentes ao objeto modelado. Nos últimos anos, as autoridades públicas começaram a se voltar cada vez mais para o método de previsão de especialistas como o mais universal, quando um especialista faz uma previsão com base na experiência, analogias e intuição.

Atividade planejada - função natural e necessária do sujeito da gestão. No sistema de administração pública, o planejamento é universal. Um plano não é apenas um resultado desejado, mas também formas de alcançá-lo, e essa é a principal diferença entre planejamento e previsão. O planejamento como processo consiste em desenvolver, compilar, monitorar o progresso da implementação e ajustar o plano. Os planos são desenvolvidos para qualquer período de tempo. Os planos de curto prazo são focados em um período de até um ano. Os planos de médio prazo são elaborados, em regra, por um período de um a cinco anos. Os planos de longo prazo são desenvolvidos por um período de 5 a 20 anos.

Vários tipos de desenvolvimento de planos são característicos do planejamento discreto e do planejamento contínuo. No primeiro caso, os planos são desenvolvidos “ponta-a-ponta”, à medida que um plano é concluído, ele é substituído por outro. No segundo caso, o plano é prorrogado periodicamente antes mesmo de sua conclusão. O processo de planejamento tem caráter escalonado, portanto, há: planejamento internacional (atividades políticas, econômicas e outras conjuntas dos países); planejamento estadual; planejamento setorial; planejamento territorial; planejamento de territórios de entidades econômicas. De acordo com o objeto de planejamento e os indicadores utilizados, distingue-se o planejamento social (aplica-se a processos e objetos de natureza social); produção e planejamento econômico em nível macro (visando o crescimento econômico); planejamento financeiro estadual (associado à formação de orçamentos estaduais, fundos).

Para a Rússia moderna, o desenvolvimento das seguintes formas de planejamento estatal é relevante:

1) conceito de planejamento, com sua aprovação obrigatória em nível estadual;

2) diretrizes estaduais de planejamento de caráter de longo prazo;

3) planejamento indicativo por meio do desenvolvimento e adoção de planos indicativos em nível estadual;

4) programas direcionados estaduais;

5) ordem planejada estadual;

6) formação do orçamento do Estado como plano financeiro do Estado;

7) adoção de planos e programas estaduais de privatização e uso de propriedade estatal;

8) projetos estatais de investimento e inovação.

Programação de estado frequentemente usado como um termo que é equivalente ao planejamento orientado a programas. O método de metas-programa é a principal forma de solucionar os principais problemas socioeconômicos por meio do desenvolvimento e implementação por parte do poder público e da gestão de medidas programáticas inter-relacionadas destinadas a solucionar problemas em diversas esferas da sociedade. As características específicas do planejamento de metas-programa são: formulação clara e sistematização de metas ("árvore de metas e objetivos"); a condicionalidade das medidas implementadas pelas metas estabelecidas (o sistema de ações de realização de metas); estabelecimento inicial de meios e recursos para a implementação das atividades do programa; uma abordagem sistemática à gestão do programa e ao controlo da implementação das medidas pelos órgãos sociais.

A essência da abordagem do programa é revelada através dos conceitos de "área do programa", "parâmetros do programa", "estrutura do programa". Em geral, a estrutura do programa inclui os seguintes blocos: alvo (conteúdo do problema, justificativa da necessidade de resolvê-lo pelos métodos do programa, metas, objetivos, prazos e etapas do programa), executivo (sistema de atividades do programa) , recurso (volumes, fontes de recursos), organizacional (mecanismo de implementação, organização da gestão e controle, avaliação das consequências, passaporte do programa).

O processo de desenvolvimento de um programa de metas consiste nas seguintes etapas: definição de metas do programa; desenvolvimento científico e de projeto do programa (consolidação de métodos para sua implementação); desenvolvimento estrutural (formação de seções, construção da estrutura executiva do programa, justificativa das atividades do programa); desenvolvimento de recursos (comprovação dos volumes e fontes de recursos necessários para a implementação do programa). Não existe um algoritmo unificado para o conteúdo dos métodos de desenvolvimento de programas estaduais devido ao fato de que o desenvolvimento de um programa alvo não é um processo linear, mas cíclico.

A classificação dos programas estaduais é possível pelos seguintes motivos:

1. De acordo com a área funcional do programa estadual:

▪ socialmente orientado (social);

▪ científico e técnico (inovador);

▪ investimento (reprodução);

▪ ambiental;

▪ programas para garantir a segurança nacional, prevenindo e eliminando as consequências de situações de emergência.

2. De acordo com o objeto de implementação dos programas estaduais:

▪ territorial (regional);

▪ indústria;

▪ programas de desenvolvimento de potencial de recursos;

▪ economia externa;

▪ organizacional e gerencial;

▪ marketing.

3. De acordo com o período de implementação do programa:

▪ curto prazo, por um período de até 3 anos;

▪ médio prazo, por um período de 3 a 5 anos;

▪ longo prazo, por um período superior a 5 anos.

4. De acordo com o grau de apoio estatal:

▪ programas implementados inteiramente às custas do orçamento federal;

▪ programas apoiados pelo Estado com o envolvimento de fontes de financiamento não estatais;

▪ programas territoriais conjuntos (programas apoiados pelo Estado para o desenvolvimento socioeconómico dos territórios);

▪ programas relacionados às atividades atuais das autoridades e gestão federais.

A avaliação dos programas governamentais inclui a avaliação da preparação do programa, avaliação da implementação do programa, avaliação dos resultados, avaliação da relação custo-eficácia, avaliação das consequências e efeitos. A metodologia de avaliação de um programa estadual é desenvolvida na fase de formação do próprio programa e deve ser adequada ao seu conteúdo. Na prática, via de regra, são utilizados:

1) método de avaliação pericial;

2) métodos de avaliação quantitativa. A mudança no vetor de desenvolvimento da economia do país tem levado a um aumento significativo do papel dos programas estatais como instrumento da administração pública, como forma de implementar políticas de Estado que visam resolver eficazmente problemas prementes de desenvolvimento social e estatal.

A orientação do Estado russo para a construção de bases democráticas e desenvolvimento de relações de mercado predeterminou o início do processo de formação de um novo paradigma de previsão e planejamento estatal, cuja base legal foi a Lei Federal de 20 de julho de 1995 nº 115-FZ "Sobre Previsão Estatal e Programas para o Desenvolvimento Sócio-Econômico da Federação Russa". Foi dada uma definição legislativa do conteúdo dos conceitos "o conceito de desenvolvimento socioeconômico da Rússia", "programa de desenvolvimento socioeconômico", "plano indicativo anual de desenvolvimento socioeconômico da Rússia". Mudanças fundamentais no sistema de instituições da administração pública levaram ao fato de que uma estratégia de longo prazo para o desenvolvimento socioeconômico do país está sendo desenvolvida de acordo com as Mensagens do Presidente da Federação Russa à Assembleia Federal da Federação Russa e o Plano de Ação do Governo da Federação Russa para implementar esta mensagem.

Tema 2. O aspecto histórico da teoria da administração pública

O material teórico e empírico relacionado aos estudos da administração pública pode ser agrupado em vários blocos cronológicos, a partir da evolução das visões sobre o Estado como instituição política e seu papel na vida da sociedade.

O primeiro bloco abrange um período de tempo bastante longo - desde a antiguidade até o início do século XVII, quando não havia administração estatal como instituição de poder regulada por lei. O segundo bloco abrange o período do século XVII a meados do século XIX. e está associada à formação da instituição de administração pública e direito policial (administrativo). O terceiro bloco é representado pelo período da segunda metade do século XIX. até as primeiras décadas do século XX. e se caracteriza pela diferenciação das ciências humanas e sociais, pelo desenvolvimento da própria teoria da administração pública. O quarto bloco é a década de 20-50 do século XX, quando o desenvolvimento dos conceitos da teoria da administração pública foi associado ao desenvolvimento da teoria da organização. O quinto bloco é a segunda metade do século XX - início do século XXI, que se caracteriza pela convicção de que a administração pública deve se tornar uma disciplina científica independente e de caráter complexo. Apresentam-se a seguir as características das principais direções de pesquisa em problemas da administração pública e das principais escolas científicas.

Tabela 1

Os principais vetores de desenvolvimento da ciência da administração pública.

Tópico 3. O sistema de autoridades públicas na Federação Russa

3.1. O sistema de autoridades públicas na Rússia moderna

O sistema de administração pública é constituído pelos subsistemas institucional, jurídico, funcional, estrutural, de pessoal, comunicativo e profissional-cultural. A base do sistema institucional é Agencia do governo é uma entidade constituída de acordo com o procedimento estabelecido, desempenhando uma ou mais funções em nome do Estado, possuindo unidade organizacional, competência e poderes próprios [5]. A principal característica distintiva dos órgãos estatais das instituições, organizações e empresas estatais é a presença de poderes estatais.

As características de uma autoridade pública incluem os seguintes componentes:

1) status é o lugar legalmente atribuído a um órgão específico no sistema unificado de órgãos governamentais da Rússia;

2) competência - uma lista normativamente fixada de questões que uma autoridade pública tem o direito (autorizada) de resolver;

3) poderes - conjunto de ações possíveis de um determinado órgão, o que ele tem o direito e (ou) obrigação de fazer;

4) funções são tipos de atividades de gestão objetivamente determinados de um órgão estatal, seu papel no sistema de administração pública;

5) tarefas - conjunto de ações específicas, cuja execução está associada ao desempenho das funções de órgão governamental.

O sistema de autoridades públicas na Rússia é construído de acordo com os princípios constitucionalmente consagrados: democracia; humanismo; o princípio da separação de poderes; a supremacia da Constituição e da legislação federal em toda a Rússia; federalismo, incluindo a integridade estatal da Rússia, a unidade do sistema de poder estatal, a delimitação dos assuntos de jurisdição e poderes entre órgãos estaduais federais e autoridades estaduais das entidades constituintes da Federação Russa; abertura nas atividades dos órgãos governamentais.

O sistema de autoridades públicas da Federação Russa inclui autoridades públicas federais, cuja formação está sob a jurisdição da Federação Russa e autoridades públicas dos súditos da Federação Russa, cujo sistema é estabelecido pelos súditos independentemente de acordo com a Constituição e a Lei Federal de 6 de outubro de 1999 nº 184-FZ "Sobre os Princípios Gerais de Organização dos Órgãos Legislativos (Representativos) e Executivos do Poder Estatal dos Sujeitos da Federação Russa". As autoridades executivas federais e as autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa em questões de jurisdição conjunta formam um único sistema de autoridade executiva na Federação Russa.

3.2. Autoridades federais da Rússia

O sistema de órgãos do governo federal inclui: o Presidente da Federação Russa (executa o poder do chefe de Estado), a Assembleia Federal da Federação Russa (o Conselho da Federação e a Duma Estatal - o poder legislativo), o Governo da Federação Russa (a mais alta autoridade executiva), autoridades executivas federais e seus órgãos territoriais, tribunais federais (judiciário). O Presidente da Federação Russa e o Governo da Federação Russa asseguram o exercício dos poderes do poder estatal federal em todo o território da Rússia.

A prática de implementação das normas constitucionais permite destacar um grupo especial de órgãos do Estado que exercem o controlo e fiscalização e outros poderes que não são da competência dos órgãos legislativos, executivos ou judiciais do Estado - são órgãos de especial competência: o Ministério Público Gabinete da Federação Russa (Lei Federal de 17 de janeiro de 1992 . No. 2202-1 "No Ministério Público da Federação Russa"), a Comissão Eleitoral Central da Federação Russa (legislação eleitoral), a Câmara de Contas da Federação Russa Federação (Lei Federal de 11 de janeiro de 1995 No. 4-FZ "Na Câmara de Contas da Federação Russa"), o Banco Central da Federação Russa (Lei Federal de 10 de julho de 2002 No. 86-FZ "Na Central Banco da Federação Russa (Banco da Rússia)"), Comissário para os Direitos Humanos da Federação Russa (Lei Constitucional Federal de 26 de fevereiro de 1997 nº 1-FZ "Sobre o Comissário para os Direitos Humanos na Federação Russa").

O papel do Presidente da Federação Russa no sistema de administração pública

No momento da sua adopção, a Constituição estava à frente do seu tempo e da sua situação. O movimento no sentido da implementação das normas constitucionais “em condições de niilismo jurídico e apatia” [6] só foi possível a nível central, através de uma instituição forte e autónoma do poder estatal – o poder do chefe de Estado. Este facto determinou a consolidação do estatuto único do Presidente da Rússia, que não tem análogos constitucionais diretos no mundo: em primeiro lugar, o poder do chefe de estado é organizacionalmente separado num tipo separado de poder estatal e, em segundo lugar, o âmbito dos poderes presidenciais é extremamente amplo. O status e os poderes do Presidente da Federação Russa são regulamentados pela Constituição, o procedimento para eleições é a Lei Federal de 10 de janeiro de 2003 No. 19-FZ “Sobre a Eleição do Presidente da Federação Russa”. O estatuto constitucional do Presidente consiste em quatro componentes: chefe de estado; garante da Constituição, dos direitos e liberdades humanos e civis; Comandante Supremo Supremo; objeto do processo legislativo.

Na Rússia, atualmente está se formando um tipo de república superpresidencial, isso, entre outras coisas, é evidenciado pela presença de órgãos sob o Presidente da Federação Russa, cuja breve descrição é apresentada a seguir.

O Conselho de Segurança da Federação Russa é o órgão constitucional que prepara as decisões presidenciais sobre questões da estratégia de desenvolvimento da Rússia, sobre questões de busca de uma política estatal unificada no campo da garantia da segurança nacional. A base legal para suas atividades é a legislação federal, Decreto do Presidente da Federação Russa de 7 de junho de 2004 No. 726 "Sobre a aprovação dos Regulamentos do Conselho de Segurança da Federação Russa e do aparelho do Conselho de Segurança da Rússia Federação Russa, bem como sobre a alteração e invalidação de certos atos do Presidente da Federação Russa", outros atos jurídicos do Presidente da Federação Russa.

Uma ampla gama de funções e atribuições deste órgão se reduz a trabalhar em duas direções – a formação de uma estratégia para a política interna e externa do Estado e uma estratégia para a política de segurança nacional. A composição do Conselho de Segurança da Federação Russa inclui: Presidente (por cargo ele é o Presidente da Federação Russa), que dirige seu trabalho; Secretário (um dos membros permanentes); membros permanentes e membros, cuja inclusão e exclusão é realizada pelo Presidente da Federação Russa. A principal forma de atividade - reuniões; as decisões são tomadas pelos membros permanentes por maioria simples de seu número total, são documentadas na ata da reunião e entram em vigor após a aprovação do Presidente do Conselho de Segurança da Federação Russa. A eficiência na discussão de questões de segurança nacional é um elemento essencial de um Estado eficaz. Outra forma de atuação do Conselho são as reuniões. As reuniões operacionais são realizadas pelo Presidente do Conselho com seus membros permanentes, em regra, uma vez por semana. A realização de reuniões de planejamento estratégico é prerrogativa do Secretário do Conselho com membros permanentes e membros do Conselho. Os principais órgãos de trabalho são as comissões interdepartamentais: permanentes, criadas em caráter funcional ou regional, e temporárias, criadas com o objetivo de preparar propostas para a prevenção de situações de emergência, problemas atuais de lei e ordem na sociedade e no Estado, etc. A composição das comissões sobre a proposta dos chefes dos órgãos executivos federais é aprovado Secretário do Conselho. A composição pessoal do Conselho de Segurança da Federação Russa é aprovada pelo Decreto do Presidente da Federação Russa.

O novo procedimento para a formação da câmara alta do parlamento russo iniciou uma busca por maneiras de os chefes das regiões russas participarem do desenvolvimento da política estatal, o que levou à criação de um novo órgão sob o presidente da Federação Russa - o Conselho de Estado da Federação Russa. Este é um órgão consultivo que promove a implementação dos poderes do chefe de Estado em questões de garantia do funcionamento coordenado e interação das autoridades estatais. Os fundamentos de sua formação: art. 80 e 85 da Constituição, propostas de ambas as câmaras da Assembleia Federal da Federação Russa. Bases legais da atividade - a legislação federal, o Decreto do Presidente da Federação Russa de 1 de setembro de 2000 n° 1602 "Sobre o Conselho de Estado da Federação Russa", decretos e ordens do Presidente da Federação Russa. A composição do Conselho de Estado inclui os mais altos funcionários (chefes dos mais altos órgãos executivos do poder estatal) das entidades constituintes da Federação Russa e o Presidente da Federação Russa, que é o presidente. A decisão das questões operacionais é confiada ao Presidium do Conselho de Estado (sete membros). A forma de atividade do Conselho de Estado da Federação Russa são reuniões que são realizadas pelo menos uma vez a cada três meses e são competentes na presença da maioria do número total de membros. O Conselho de Estado tem o direito de criar grupos de trabalho temporários e permanentes, o direito de atrair cientistas e especialistas, inclusive de forma contratual. As decisões do Conselho de Estado são de natureza consultiva, redigidas em protocolo, se necessário, decretos, ordens ou instruções do Presidente da Federação Russa, ou submetidas à Duma Estatal da Federação Russa na forma de uma iniciativa legislativa de o Presidente da Federação Russa. As funções do Secretário do Conselho de Estado, que não é membro dele, são atribuídas pelo Chefe da Administração do Presidente da Federação Russa a um dos assistentes do Presidente da Federação Russa. Em geral, as tarefas desempenhadas pelo Conselho de Estado da Federação Russa permitem destacar esse órgão como sujeito da política estatal e uma das formas de sua formação.

Na última década, a Rússia vem desenvolvendo ativamente a prática da instituição de representação do Presidente da Federação Russa em vários níveis de poder e administração do Estado. Hoje, representantes autorizados do Presidente da Federação Russa operam nos Supremos Tribunais da Federação Russa, nas câmaras da Assembleia Federal da Federação Russa, representando os interesses do Presidente da Federação Russa e contribuindo para a implementação de suas atividades como garante da Constituição da Federação Russa, direitos humanos e civis e liberdades. O Instituto de Representantes Plenipotenciários do Presidente da Federação Russa também funciona nos distritos federais formados pelo Decreto do Presidente da Federação Russa de 13 de maio de 2000 nº 849 "Sobre o Representante Plenipotenciário do Presidente da Federação Russa no Distrito Federal." Esta instituição substituiu os representantes do Presidente da Federação Russa nas entidades constituintes da Federação, a fim de garantir a implementação do chefe de estado de seus poderes constitucionais, aumentar a eficiência dos órgãos do governo federal e melhorar o sistema de controle sobre a execução de suas decisões. O Plenipotenciário do Presidente do Distrito Federal, na qualidade de servidor público federal, é membro da Administração Presidencial, é nomeado e destituído por proposta do Chefe da Administração Presidencial e está diretamente subordinado ao Chefe de Estado. Os aparelhos dos plenipotenciários são subdivisões independentes da Administração do Presidente da Federação Russa, sua estrutura e pessoal são determinados pelo Chefe da Administração.

Com os representantes plenipotenciários do Presidente da Federação Russa, a fim de garantir o funcionamento coordenado e a interação dos órgãos federais e regionais do poder estatal, para aumentar a eficácia da instituição de representação, de acordo com o Decreto do Presidente da Federação Russa de 24 de março de 2005 nº 337 "Em conselhos com plenipotenciários do Presidente da Federação Russa em distritos federais ", existem órgãos consultivos - conselhos (com exceção do Distrito Federal do Sul). Os membros do conselho ex officio são: altos funcionários (chefes dos mais altos órgãos executivos do poder estatal) das entidades constituintes da Federação Russa que fazem parte do distrito federal; representante do Ministério do Desenvolvimento Regional da Federação Russa (por decisão do Ministério do Desenvolvimento Regional da Rússia); Procurador-Geral Adjunto da Federação Russa para o Distrito Federal (conforme acordado); outras pessoas podem ser incluídas. A composição pessoal do conselho, por proposta do representante plenipotenciário, é aprovada pelo Chefe da Administração do Presidente da Federação Russa.

O aparelho de trabalho do Presidente da Federação Russa é a Administração do Presidente da Federação Russa - este é um órgão estatal formado de acordo com a cláusula "i" do art. 83 da Constituição, a fim de garantir as atividades do chefe de Estado e exercer o controle sobre a execução de suas decisões com base no Decreto do Presidente da Federação Russa de 2004 de abril de 490 No. XNUMX "Sobre a aprovação dos regulamentos sobre a Administração do Presidente da Federação Russa", outros decretos e ordens do Presidente da Federação Russa. A composição da Administração é representada por um amplo círculo de funcionários e divisões estruturais.

Assembleia Federal da Federação Russa

A Assembleia Federal da Federação Russa, como órgão legislativo máximo, desempenha as funções de representação dos interesses dos cidadãos e da própria legislação. O parlamento russo é um órgão estatal bicameral. [7]

A câmara alta - o Conselho da Federação - é um órgão permanente, composto por dois representantes de cada assunto da Federação Russa. O mandato dos membros do Conselho da Federação corresponde ao mandato da autoridade estadual da entidade constituinte da Federação Russa que o nomeou; A jurisdição da câmara alta inclui questões como: a nomeação da eleição do Presidente da Federação Russa e sua destituição do cargo; aprovação de fronteiras entre súditos da Federação; nomeação e demissão do Procurador-Geral da Federação Russa (sob proposta do Presidente da Federação Russa), Vice-Presidente da Câmara de Contas da Federação Russa e metade de seus auditores; nomeação para o cargo de juízes dos Supremos Tribunais da Federação Russa (sob proposta do Presidente da Federação Russa); aprovação de decretos do Presidente da Federação Russa sobre a introdução de um estado de emergência e lei marcial no território do país ou em suas partes individuais.

A câmara baixa da Assembleia Federal da Federação Russa - a Duma do Estado, composta por 450 deputados, é eleita para um mandato de quatro anos; a primeira reunião é realizada no trigésimo dia após a eleição ou antes por iniciativa do Presidente da Federação Russa. O procedimento para eleger deputados é estabelecido pela Lei Federal nº 20-FZ de 2002 de dezembro de 175 "Sobre as eleições de deputados da Duma Estatal da Assembleia Federal da Federação Russa" e pela legislação eleitoral da Federação Russa. Sua jurisdição inclui as questões de aprovação do candidato proposto pelo Presidente da Federação Russa para o cargo de Presidente do Governo da Federação Russa; resolver a questão da confiança no governo da Federação Russa; apresentar acusações contra o Presidente da Federação Russa para removê-lo do cargo; nomeação e destituição do Presidente do Banco Central da Federação Russa, o Presidente da Câmara de Contas e metade dos seus auditores, o Comissário para os Direitos Humanos.

As câmaras do parlamento russo são os principais sujeitos do processo legislativo: a Duma Estatal adota leis constitucionais federais e federais, o Conselho da Federação as aprova ou desaprova. Para resolver divergências entre as câmaras, a constituição prevê a possibilidade de criação de uma comissão de conciliação. Uma lei federal adotada significa uma lei adotada pela Duma do Estado e considerada aprovada pelo Conselho da Federação na forma estabelecida pela Constituição. Tal lei é enviada para assinatura ao Presidente da Federação Russa. A lei constitucional federal difere da lei federal: é adotada apenas nas questões previstas na Constituição; considera-se adotada mediante aprovação por maioria de pelo menos 2/3 dos votos do número total de deputados da Duma do Estado e pelo menos 3/4 dos votos do número total de membros do Conselho da Federação; sujeito à assinatura obrigatória pelo Presidente da Federação Russa no prazo de 14 dias e publicação.

A dissolução da Duma Estatal é realizada pelo Presidente da Federação Russa nos seguintes casos: rejeição três vezes dos candidatos apresentados para Presidente do Governo da Federação Russa; expressão repetida de desconfiança no Governo da Federação Russa no prazo de três meses; recusa de confiança no Governo da Federação Russa, quando a questão da confiança é levantada por iniciativa do Presidente do Governo da Federação Russa. A Duma do Estado não pode ser dissolvida:

1) no prazo de um ano após a sua eleição pelo segundo destes motivos;

2) desde o momento em que apresenta acusações contra o Presidente da Federação Russa até a adoção da decisão relevante pelo Conselho da Federação;

3) durante período de lei marcial ou estado de emergência no território do estado;

4) no prazo de seis meses antes do final do mandato do Presidente da Federação Russa.

Tendo dissolvido a Duma Estatal, o Presidente da Federação Russa fixa uma data para as eleições para que a Duma recém-eleita se reúna o mais tardar quatro meses a partir da data da dissolução.

A melhoria do sistema de administração pública envolve, entre outras coisas, a realização de uma reforma legislativa, que consiste na alteração do procedimento de constituição das câmaras do parlamento. Com base na Lei Federal nº 5-FZ de 1995 de dezembro de 192 “Sobre o procedimento para formar o Conselho da Federação da Assembleia Federal da Federação Russa”, o Conselho da Federação da Federação Russa incluiu o chefe do legislativo e o chefe do órgão executivo do poder estatal da entidade constituinte da Federação Russa. O representante do órgão legislativo bicameral do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa foi determinado por uma decisão conjunta de suas câmaras. No final da década de 1990. tal sistema mostrou-se ineficaz. A nova Lei Federal de 5 de agosto de 2000 estabeleceu que o Conselho da Federação inclui dois representantes de cada região do país: um dos órgãos legislativos e executivos do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa. O mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa (o chefe do mais alto órgão executivo do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa), o mais tardar três meses a partir da data de posse, nomeia um representante para a Federação Conselho do órgão executivo de uma entidade constituinte da Federação Russa, a decisão é formalizada por um decreto (resolução) do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa, no prazo de três dias enviado ao órgão legislativo (representativo) do entidade constituinte da Federação Russa. Se em uma reunião ordinária ou extraordinária do órgão legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa, 2/3 do número total de deputados votarem contra o candidato nomeado, o decreto não entrará em vigor, o mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa nomeia outro representante.

O procedimento para eleger um membro do Conselho da Federação que seja representante do corpo legislativo (representativo) de uma entidade constituinte da Federação Russa é diferente para parlamentos regionais unicameral e bicameral. Do órgão legislativo unicameral de uma entidade constituinte da Federação Russa, o mais tardar três meses a partir da data da primeira reunião, na composição competente deste órgão, sob proposta de seu presidente, é eleito um representante do Conselho da Federação . Um candidato (candidatos) para a eleição de um representante para o Conselho da Federação de um órgão legislativo bicameral de uma entidade constituinte da Federação Russa é submetido à consideração deste órgão, por sua vez, pelos presidentes das câmaras. A candidatura alternativa pode ser apresentada por um grupo de deputados que represente pelo menos 1/XNUMX do número total de deputados deste órgão. Um representante do corpo legislativo bicameral do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa é eleito por sua vez de cada câmara para metade do mandato da câmara correspondente. A decisão da legislatura é tomada por voto secreto, formalizada por uma resolução (uma resolução conjunta das duas câmaras de uma legislatura bicameral). A autoridade estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa que tomou uma decisão sobre a eleição (nomeação) de um membro do Conselho da Federação notificará o Conselho da Federação de sua decisão, a data de sua entrada em vigor o mais tardar no próximo dia após a data de entrada em vigor da decisão, e o mais tardar cinco dias deve enviá-la ao Conselho da Federação.

As mudanças também afetaram o procedimento para eleger deputados à Duma Estatal da Federação Russa. A quarta convocação da Duma foi formada com base na Lei Federal de 20 de dezembro de 2002, metade em círculos eleitorais de mandato único (225 deputados), metade em listas federais de candidatos a deputados indicados por partidos políticos, blocos eleitorais (225 deputados ). Os candidatos a deputados podem ser indicados diretamente por auto-indicação, bem como por indicação de partido político, bloco eleitoral ou como parte da lista federal de candidatos. O direito de indicar candidatos na lista federal é dado aos partidos políticos que ultrapassaram a marca de 7% nas eleições. A decisão de nomear uma lista federal de candidatos por um partido político é tomada por voto secreto no congresso do partido político. O número total de candidatos indicados por partido político, bloco eleitoral em distrito eleitoral federal não pode ultrapassar 270 pessoas.

Judiciário na Rússia

O poder judicial na Rússia é exercido apenas pelos tribunais na pessoa de juízes, jurados envolvidos da maneira prescrita por lei na administração da justiça, assessores populares e de arbitragem, por meio de processos constitucionais, arbitrais, civis, administrativos e criminais. O sistema judicial da Rússia é uma combinação de tribunais federais e tribunais das entidades constituintes da Federação Russa. O sistema de tribunais federais inclui: o Tribunal Constitucional da Federação Russa; o Supremo Tribunal da Federação Russa, os tribunais supremos das entidades constituintes da Federação Russa, tribunais distritais, tribunais militares e especializados que compõem o sistema de tribunais federais de jurisdição geral; O Supremo Tribunal de Arbitragem da Federação Russa, tribunais de arbitragem federais de distritos, tribunais de arbitragem de apelação, tribunais de arbitragem de entidades constituintes da Federação Russa.

Os súditos da Federação Russa têm o direito de formar tribunais constitucionais (estatutários) e de magistrados, que são tribunais de jurisdição geral, cujas atividades são regulamentadas pela legislação regional. Os fundamentos legais para a organização e funcionamento do sistema judicial são: a Constituição, as Leis Constitucionais Federais de 31 de dezembro de 1996 Nº 1-FKZ "Sobre o Sistema Judicial da Federação Russa", de 21 de julho de 1994 Nº 1 -FKZ "Sobre o Tribunal Constitucional da Federação Russa", de 28 de abril de 1995 No. 1-FKZ "Sobre os Tribunais de Arbitragem da Federação Russa", Lei Federal de 20 de abril de 1995 No. 45-FZ "Sobre a proteção estatal da Juízes, Funcionários de Organismos de Aplicação da Lei e Fiscalização", Lei da Federação Russa datada de 26 de junho de 1992 No. 3132-1 "Sobre o Estatuto dos Juízes na Federação Russa" (doravante referida como a Lei sobre o Estatuto dos Juízes). Juízes dos Tribunais Superiores são nomeados pelo Conselho da Federação sob proposta do Presidente da Federação Russa, juízes de outros tribunais federais - pelo Presidente da Federação Russa. Nenhuma pessoa pode ser nomeada para juiz sem o consentimento do respectivo conselho de qualificação de juízes.

A reforma judicial começou em conexão com a necessidade de formar um judiciário independente no início da década de 1990. O conceito de reforma focado na criação de procedimentos arbitrais e constitucionais em igualdade com os tribunais de jurisdição geral foi aprovado pela Resolução do Conselho Supremo da RSFSR datada de 24 de outubro de 1991 nº 1801-1. O Tribunal Constitucional da Federação Russa foi formado em 1991, o sistema de Arbitragem do Estado em 1992 foi transformado em um sistema de tribunais de arbitragem, liderado pelo Supremo Tribunal de Arbitragem da Federação Russa. O próximo passo é o estabelecimento na Lei do Estatuto dos Juízes de garantias para a independência dos juízes (inamovibilidade e inviolabilidade) e a sua isenção de responsabilidade disciplinar. O caminho democrático de desenvolvimento do Estado russo predeterminou a necessidade de mais mudanças fundamentais no sistema judicial. O momento-chave da reforma judicial é a adoção da Lei Constitucional Federal de 31 de dezembro de 1996 "Sobre o Sistema Judicial da Federação Russa", segundo a qual órgãos de autogoverno judicial (Conselhos de Juízes dos Assuntos da Rússia Federação Russa e o Conselho de Juízes da Federação Russa), foram formadas instituições de justiça mundial e jurados. A continuação da reforma judicial está ligada à modernização do processo judicial – com a adoção dos novos Códigos de Processo Penal e de Processo Civil. Nos últimos anos, a reforma judicial foi realizada de acordo com o programa federal unificado de metas "Desenvolvimento do Sistema Judicial da Rússia para 2002-2006"; de acordo com o Decreto do Presidente da Federação Russa de 11 de agosto de 2003 nº 961, a fim de preparar propostas sobre áreas prioritárias de reforma judicial, ampliar a interação entre autoridades judiciárias federais, órgãos judiciários, organizações e instituições que operam no campo da lei, foi criado um órgão consultivo - o Conselho sob o Presidente da Federação Russa sobre a melhoria da justiça.

Um dos critérios para a eficácia do funcionamento do sistema judicial é atualmente o crescimento da confiança pública nos tribunais. O número de apelos dos cidadãos ao poder judicial aumentou, mas o sistema judicial não estava preparado para isso. Na justiça de magistrados, um juiz tem em média 139 processos por mês, nos tribunais regionais - 450 processos [8], o que afecta a qualidade das decisões, a sua objectividade e oportunidade. Os especialistas veem soluções para os problemas existentes na introdução do princípio da separação de funções no sistema de tribunais de jurisdição geral e tribunais arbitrais, ou seja, na criação de estruturas especializadas (tribunais, conselhos, juízes individuais) para certos vetores estreitos de justiça prática. No sistema de jurisdição geral, isto é justiça juvenil, tribunal de patentes, sistema de justiça administrativa; nos tribunais arbitrais – aprofundamento em tributos, disputas societárias, casos de insolvência. Para reduzir a carga sobre os juízes, propõe-se a introdução de procedimentos de conciliação, procedimentos extrajudiciais e anteriores ao julgamento, bem como métodos alternativos de resolução de litígios na prática judicial. O desenvolvimento da especialização judicial deverá ser facilitado pela adoção de uma lei federal sobre tribunais de jurisdição geral. Para superar a forte dependência do processo de nomeação de juízes do aparelho burocrático, propõe-se a criação de tribunais disciplinares. Soluções alternativas para questões de acesso à justiça, a legalidade das decisões judiciais, a eficácia dos direitos humanos e das funções punitivas do Estado, e outras áreas da reforma judicial devem ser refletidas no Programa Alvo Federal "Desenvolvimento do Sistema Judicial Russo para 2007-2010."

Governo da Federação Russa e o sistema de órgãos executivos federais

O poder executivo é muitas vezes referido como poder administrativo, pois representa a atividade executiva-administrativa e organizacional do estado. Possui o mais extenso sistema de órgãos estatais subordinados entre si. O mais alto órgão executivo do poder do Estado é o Governo da Federação Russa - um órgão colegial que dirige o sistema unificado de poder executivo na Rússia. A base legal para as atividades do Governo da Federação Russa é a Constituição, a Lei Constitucional Federal de 17 de dezembro de 1997 nº 2-FKZ "Sobre o Governo da Federação Russa". A composição do Governo da Federação Russa inclui o Presidente do Governo da Federação Russa nomeado pelo Presidente da Federação Russa (com o consentimento da Duma Estatal), seus deputados e ministros federais (sob proposta do Presidente da Federação Russa o Governo da Federação Russa). As propostas sobre a candidatura do Presidente do Governo da Federação Russa são apresentadas pelo Presidente da Federação Russa à Duma do Estado o mais tardar duas semanas a partir do momento em que assume o cargo ou após a renúncia do Governo da Federação Russa, ou no prazo de uma semana a partir do dia em que a candidatura for rejeitada. As questões de formação do sistema de poder executivo federal são da esfera de jurisdição conjunta do Presidente da Federação Russa e do Presidente do Governo da Federação Russa, que apresenta ao Presidente propostas sobre a estrutura dos órgãos executivos federais o mais tardar uma semana após a nomeação. De acordo com o Decreto do Presidente da Federação Russa de 14 de novembro de 2005 No. 1319, o Presidente do Governo da Federação Russa tem três deputados, incluindo um Primeiro Vice, Vice e Vice-Ministro da Defesa da Federação Russa.

Os poderes gerais do Governo da Federação Russa incluem: desenvolvimento, submissão à Duma do Estado e execução do orçamento federal; organizar o processo de implementação da política interna e externa da Federação Russa; regulação da esfera socioeconômica; gestão de bens federais; coordenação e controle das atividades dos órgãos do poder executivo; formação e implementação de programas direcionados, etc. O governo da Federação Russa tem poderes especiais em todas as esferas da vida da sociedade; emite atos legais (decretos, ordens) vinculantes no território do país, que podem ser cancelados pelo Presidente da Federação Russa em caso de conflito com a Constituição e a legislação vigente. Forma de atividade - as reuniões são realizadas pelo menos uma vez por mês. O governo da Federação Russa informa os cidadãos sobre os assuntos discutidos nas reuniões, sobre as decisões tomadas pela mídia. Para resolver questões operacionais, o Presidium do Governo da Federação Russa é formado, trabalhando no modo de reuniões.

Os poderes do Governo da Federação Russa extinguem-se nos seguintes casos:

1) O Governo da Federação Russa renuncia aos seus poderes ao recém-eleito Presidente da Federação Russa;

2) O Governo da Federação Russa pode apresentar renúncia, que é aceita pelo Presidente da Federação Russa (ou rejeitada);

3) destituição do cargo de Presidente do Governo da Federação Russa - mediante pedido pessoal de renúncia do Presidente do Governo da Federação Russa ou em caso de impossibilidade de cumprir as suas funções oficiais;

4) por decisão do Presidente da Federação Russa sobre a renúncia do Governo da Federação Russa, pelos seguintes motivos:

a) por iniciativa do Presidente da Federação Russa;

b) se a Duma Estatal manifestar repetidamente falta de confiança no Governo da Federação Russa no prazo de três meses; c) no caso de o Presidente do Governo da Federação Russa levantar perante a Duma Estatal a questão da confiança no Governo da Federação Russa, e a Duma Estatal recusar a confiança no Governo da Federação Russa.

O Governo da Federação Russa administra as atividades dos órgãos executivos federais. De acordo com o Decreto do Presidente da Federação Russa de 9 de março de 2004 nº 314 "Sobre o sistema e a estrutura dos órgãos executivos federais", o sistema de órgãos executivos federais tornou-se um sistema de três níveis, incluindo ministérios federais, órgãos federais serviços e órgãos federais. A gradação ocorreu de acordo com o princípio funcional: os ministérios federais exercem as funções de desenvolver a política estadual e a regulamentação legal das atividades em uma área específica da sociedade; os órgãos federais exercem na área de atividade estabelecida as funções de prestação de serviços públicos, gestão de bens estatais e funções de aplicação da lei; o serviço federal desempenha as funções de controle e supervisão no campo de atividade estabelecido, bem como funções especiais no campo da defesa, segurança do estado, proteção e proteção da fronteira estadual da Federação Russa, luta contra o crime e segurança.

O ministério federal coordena e controla as atividades das agências e serviços subordinados a ele e é chefiado por um ministro federal que faz parte do governo da Federação Russa; um serviço federal, uma agência federal é chefiada por um líder (diretor). A estrutura dos órgãos executivos federais é determinada pelo Decreto do Presidente da Federação Russa de 20 de maio de 2004 nº 649 "Questões da estrutura dos órgãos executivos federais" e é representada por três blocos de órgãos.

Bloco 1 - autoridades executivas, cuja gestão é realizada pelo Presidente da Federação Russa (os chamados órgãos políticos):

▪ Ministério de Assuntos Internos da Federação Russa

▪ Serviço Federal de Migração;

▪ Ministério da Federação Russa para a Defesa Civil, Situações de Emergência e Assistência em Desastres;

▪ Ministério dos Negócios Estrangeiros da Federação Russa;

▪ Ministério da Defesa da Federação Russa

▪ Serviço Federal de Cooperação Técnico-Militar;

▪ Serviço Federal de Ordens de Defesa;

▪ Serviço Federal de Controle Técnico e de Exportação;

▪ Agência Federal de Construções Especiais;

▪ Ministério da Justiça da Federação Russa

▪ Serviço Penitenciário Federal;

▪ Serviço de Registro Federal;

▪ Oficial de Justiça Federal;

▪ Serviço de Correio Estatal da Federação Russa (serviço federal);

▪ Serviço de Inteligência Estrangeira da Federação Russa (serviço federal);

▪ Serviço Federal de Segurança da Federação Russa;

▪ Serviço Federal da Federação Russa para Controle de Drogas;

▪ Serviço Federal de Segurança da Federação Russa;

▪ Direcção Principal de Programas Especiais do Presidente da Federação Russa (agência federal);

▪ Administração do Presidente da Federação Russa (agência federal).

Bloco 2 - órgãos executivos federais, cuja gestão é realizada pelo governo da Federação Russa:

▪ Ministério da Saúde e Desenvolvimento Social da Federação Russa

▪ Serviço Federal de Supervisão da Proteção dos Direitos do Consumidor e do Bem-Estar Humano;

▪ Serviço Federal de Vigilância em Saúde e Desenvolvimento Social;

▪ Serviço Federal do Trabalho e Emprego;

▪ Agência Federal de Saúde e Desenvolvimento Social;

▪ Agência Federal Médica e Biológica;

▪ Agência Federal de Assistência Médica de Alta Tecnologia;

▪ Ministério da Cultura e Comunicações de Massa da Federação Russa

▪ Serviço Federal de Fiscalização do Cumprimento da Legislação no Domínio da Comunicação Social e da Protecção do Património Cultural;

▪ Agência Federal de Arquivos;

▪ Agência Federal de Cultura e Cinematografia;

▪ Agência Federal de Imprensa e Comunicação de Massa;

▪ Ministério da Educação e Ciência da Federação Russa

▪ Serviço Federal de Propriedade Intelectual, Patentes e Marcas;

▪ Serviço Federal de Supervisão em Educação e Ciência;

▪ Agência Federal de Ciência e Inovação;

▪ Agência Federal de Educação;

▪ Ministério dos Recursos Naturais da Federação Russa

▪ Serviço Federal de Fiscalização de Recursos Naturais;

▪ Agência Federal de Recursos Hídricos;

▪ Agência Florestal Federal;

▪ Agência Federal de Aproveitamento do Subsolo;

▪ Ministério da Indústria e Energia da Federação Russa

▪ Agência Federal da Indústria;

▪ Agência Federal de Regulação Técnica e Metrologia;

▪ Agência Federal de Energia;

▪ Ministério do Desenvolvimento Regional da Federação Russa

▪ Agência Federal de Construção e Habitação e Serviços Comunais;

▪ Ministério da Agricultura da Federação Russa

▪ Serviço Federal de Vigilância Veterinária e Fitossanitária;

▪ Agência Federal de Pesca;

▪ Ministério dos Transportes da Federação Russa

▪ Serviço Federal de Fiscalização de Transportes;

▪ Agência Federal de Transporte Aéreo;

▪ Agência Rodoviária Federal;

▪ Agência Federal de Transporte Ferroviário;

▪ Agência Federal de Transportes Marítimos e Fluviais;

▪ Agência Federal de Geodésia e Cartografia;

▪ Ministério de Tecnologias de Informação e Comunicações da Federação Russa

▪ Serviço Federal de Supervisão das Comunicações;

▪ Agência Federal de Tecnologias de Informação;

▪ Agência Federal de Comunicações;

▪ Ministério das Finanças da Federação Russa;

▪ Receita Federal;

▪ Serviço Federal de Supervisão de Seguros;

▪ Serviço Federal de Supervisão Financeira e Orçamentária;

▪ Serviço Federal de Acompanhamento Financeiro;

▪ Fazenda Federal (serviço federal);

▪ Ministério do Desenvolvimento Econômico e Comércio da Federação Russa

▪ Agência Federal de Reservas Estaduais;

▪ Agência Federal de Cadastro Imobiliário;

▪ Agência Federal de Gestão de Imóveis Federais;

▪ Agência Federal de Gestão de Zonas Económicas Especiais.

Bloco 3 - agências federais e serviços federais, gerenciados pelo governo da Federação Russa:

▪ Serviço Federal Antimonopólio;

▪ Serviço Federal de Navegação Aérea;

▪ Serviço Tarifário Federal;

▪ Serviço Federal de Hidrometeorologia e Monitoramento Ambiental;

▪ Serviço Federal de Estatística do Estado;

▪ Serviço Federal de Mercados Financeiros;

▪ Serviço Federal de Supervisão Ambiental, Tecnológica e Nuclear;

▪ Alfândega Federal;

▪ Agência Federal de Energia Atômica;

▪ Agência Espacial Federal;

▪ Agência Federal de Turismo;

▪ Agência Federal de Cultura Física e Esportes.

Os órgãos executivos federais, cujas atividades são geridas pelo Governo da Federação Russa, são chamados de órgãos administrativos. O procedimento de relacionamento entre os ministérios federais e os serviços e órgãos sob sua jurisdição, as atribuições dos órgãos executivos federais, bem como o procedimento para o exercício de suas funções estão definidos no Regulamento desses órgãos, aprovado respectivamente pelo Presidente da Federação Russa ou do Governo da Federação Russa. Por recomendação dos ministros federais, o Governo da Federação Russa nomeia vice-ministros federais e chefes de serviços e agências federais subordinados ao Governo; Os ministros federais, por recomendação dos chefes dos serviços e agências federais, nomeiam vice-chefes dos serviços e agências federais e chefes dos órgãos territoriais. As nomeações para os órgãos do bloco estratégico são feitas pelo Presidente da Federação Russa.

As autoridades executivas federais têm o direito de formar órgãos territoriais. As regras para sua organização e atividades estão refletidas no Regulamento Padrão para a organização interna dos órgãos executivos federais, aprovado pelo Decreto do Governo da Federação Russa de 28 de julho de 2005 nº 452. Esses órgãos são formados para exercer os poderes de um órgão executivo federal em um determinado território de acordo com um esquema unificado para sua implantação, com base na ordem do órgão executivo federal. O esquema de colocação é preparado pelo órgão executivo federal e apresentado por seu chefe ao governo da Federação Russa ou ao ministério federal correspondente. O esquema é acompanhado de uma nota explicativa indicando a finalidade, objetivos e tipos de órgãos territoriais em formação; informações sobre os territórios de sua atividade; justificação financeira e económica. Dependendo de quem está encarregado dos órgãos executivos federais, o layout de seus órgãos territoriais é aprovado pelo governo da Federação Russa, por ordem do ministério federal.

Os regulamentos sobre os órgãos territoriais são aprovados pelos chefes dos serviços e agências federais competentes, refletem as regras para o exercício dos poderes administrativos, de licenciamento, controle e fiscalização, medidas de coação estatal; implementação de programas de metas federais, planos e outras medidas; interação com as autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa, autoridades locais, outros órgãos territoriais e representantes autorizados do Presidente da Federação Russa nos distritos federais; exercendo os poderes do chefe do órgão territorial. As atividades do órgão territorial são organizadas pelo seu chefe, que é pessoalmente responsável pela execução das funções atribuídas ao órgão. Como regra, o status dos órgãos territoriais é o Escritório (por exemplo, o Escritório do Serviço Federal de Vigilância Veterinária e Fitossanitária na região de Saratov; o Escritório do Serviço Estadual de Emprego na região de Saratov etc.).

Tópico 4. Política de Estado: aspecto de conteúdo

4.1. Metodologia de Políticas Públicas

As metas, objetivos e funções do Estado, elemento principal do sistema político da sociedade, são revelados através do desenvolvimento e implementação da política estatal.

Política governamental como processo - a atividade proposital do poder público para resolver problemas sociais, alcançar objetivos socialmente significativos para o desenvolvimento da sociedade como um todo e de suas áreas individuais. No campo jurídico moderno, na literatura científica, são utilizados conceitos semelhantes em significado - "política de estado" e "política pública". A política de Estado é formada principalmente pelo Estado, a política pública envolve a participação dos cidadãos em sua formação e implementação por meio das instituições da sociedade civil. Em ambos os casos, a política é voltada para a resolução de problemas sociais, a existência desses termos fixa diferentes abordagens ao seu desenvolvimento, confirma que nas condições modernas a linha entre sujeitos e objetos da política estatal é cada vez menos perceptível. O Estado e as instituições políticas, as organizações públicas, os grupos sociais, os cidadãos individuais atuam como sujeitos da política e seus objetos.

Conteúdo política de estado é um conjunto de metas, objetivos, prioridades de desenvolvimento, programas que são desenvolvidos e implementados pelo poder público com o envolvimento de instituições da sociedade civil. O processo de formação e implementação de políticas públicas é chamado de “ciclo político” e inclui várias etapas. O conteúdo da primeira etapa (iniciação da política) é a análise da situação, a seleção de problemas sociais prioritários, a adoção de uma decisão sobre o desenvolvimento de uma política na esfera do conflito, a definição de seus principais objetivos e direções. A segunda etapa (desenvolvimento de políticas) inclui o desenvolvimento de programas direcionados, sua coordenação, a adoção de um documento oficial de política/programa com a identificação de fontes de financiamento. Na terceira fase (implementação da política), a política/programa é diretamente implementado, monitorado e controlado. A quarta etapa (avaliação da política) é a avaliação dos resultados e consequências.

A experiência mundial atesta a existência de vários modelos de desenvolvimento de políticas públicas.

1. O modelo "de cima para baixo" pressupõe que as decisões do governo são tomadas nos níveis mais altos do governo, e os níveis de base são executores passivos de políticas.

2. O modelo "bottom-up" pressupõe que a formação da política de Estado começa com estruturas de gestão de base com o envolvimento ativo dos cidadãos e das instituições públicas.

3. O "modelo centralizado" pressupõe que a política é formada e implementada pelas forças do aparato burocrático sem o envolvimento de instituições da sociedade civil, sem levar em conta a opinião pública.

4. O “modelo democrático” pressupõe que, mantendo uma administração centralizada, o Estado crie condições para a ativação da atividade dos cidadãos, utilizando mecanismos para envolver os cidadãos e as associações públicas no desenvolvimento da política estatal.

Nenhum dos principais modelos de desenvolvimento de políticas públicas ocorre de forma "pura"; na prática, diferentes abordagens de resolução de problemas ou estilos de formulação de políticas públicas são usadas para resolver problemas de diferentes escalas e naturezas.

1. Abordagem prospectiva - o planejamento e a implementação da política são precedidos pela análise de tendências e previsão da evolução da situação ("trabalho à frente da curva").

2. Abordagem responsiva - ações concretas para o desenvolvimento e implementação de políticas começam após o problema ter adquirido um certo tamanho.

3. A abordagem racional baseia-se na utilização de métodos económicos e matemáticos e no princípio da racionalidade.

4. Abordagem anti-crise - todos os esforços dos sujeitos da política visam a superação da situação crítica.

Independentemente do tipo e do modelo de política pública, independentemente da abordagem de solução dos problemas que a fundamenta, a política pública deve atender a determinados indicadores: responder às mudanças que ocorrem na sociedade e no Estado; ser complexo e considerar qualquer problema em conjunto com outros problemas; deve ser eficiente e eficaz; deve gozar da confiança do povo.

As políticas públicas começam com a análise da situação e a identificação de uma lista de problemas. Nas políticas públicas, o problema é entendido como uma contradição entre as necessidades humanas constantemente emergentes e a capacidade do Estado e da sociedade de satisfazê-las [9]. O aparecimento ou existência de um problema não significa que este será necessariamente resolvido pelas autoridades governamentais. Um problema público chega ao conhecimento dos sujeitos políticos através do mecanismo de formação de uma agenda política, que consiste em promover uma questão pública específica ao nível de reconhecimento, consideração e discussão oficial. A agenda política é um conjunto de problemas sociais atuais que refletem as necessidades da sociedade ou de grupos de interesse individuais, aos quais os sujeitos da administração pública estão dispostos a prestar atenção e são capazes de responder.

A ciência mundial capta vários pontos de vista sobre a formação da agenda política. O cientista político americano moderno J. Anderson acredita que a agenda é formada a partir das exigências que os próprios políticos escolhem, percebendo que chegou a hora de reagir a eles ou criar a aparência de tal reação. O cientista político americano E. Downe fundamentou cinco etapas principais do "ciclo de manter a atenção à questão":

1) estágio pré-problema - o problema tornou-se aparente, está na periferia da consciência pública, o interesse por ele é manifestado por especialistas e grupos de interesse;

2) a fase da “descoberta ansiosa e do entusiasmo eufórico” - o interesse pelo problema aumenta acentuadamente, surgem apelos à sua solução;

3) etapa de esclarecimento do “preço da questão” - a sociedade percebe quais custos são necessários para solucionar o problema; se os custos forem demasiado elevados, o interesse pelo problema desaparece;

4) estágio pós-problema - o problema é empurrado para a “zona crepuscular” por outros problemas urgentes;

5) fase “grupo de apoio” - um grupo de interesse ou grupo de apoio a este problema inicia o início de um novo ciclo. O cientista político canadense L. Pal chegou à conclusão de que não existe uma fórmula única que explique por que esta ou aquela situação é percebida como um problema, torna-se pública e é levada ao nível oficial [10]. Podemos dizer que a identificação do problema é de natureza aberta.

A situação pública adquire o status de problema de Estado com base nos seguintes critérios: deve ser apoiada pela opinião pública e deve ser pressionada por um grupo de interesses suficientemente influente; informações sobre ele devem estar disponíveis, ou seja, expressas através da mídia; o problema deve ser reconhecido pelo poder público e receber uma formulação "institucional"; o problema deve ser resolvido nas condições atuais e com os recursos à disposição das autoridades.

A formação da agenda política está ligada ao processo de racionalização e otimização da política estatal, ou seja, à identificação de áreas prioritárias, problemas e metas que precisam do apoio e participação do Estado. Existem várias abordagens para definir prioridades políticas:

1) abordagem política - a escolha depende do alinhamento das forças políticas, da relação entre os partidos políticos e a sociedade;

2) abordagem subjetiva - a escolha é feita com base na lacuna entre as necessidades sociais e a capacidade de atendê-las (quanto maior a lacuna, mais provável a escolha);

3) uma abordagem objetiva - a escolha é baseada em indicadores quantitativos, por exemplo, a gravidade do problema, suas consequências, etc.

Os mecanismos e ferramentas para a escolha de prioridades são: o método de analogias, desenvolvimento de cenários, análise de preferências, opiniões de especialistas.

4.2. O processo de implementao de polticas pblicas

Política pública é a transformação de objetivos políticos em programas governamentais e ações práticas para alcançar resultados adequados.

Implementação de políticas públicas - um processo sistemático de utilização dos recursos à sua disposição pelo poder público e instituições da sociedade civil para atingir seus objetivos. O processo de implementação de uma política é um conjunto de medidas e formas de comportamento inter-relacionadas, que devem ser diferenciadas da implementação de uma política como resultado. No estágio de desenvolvimento da política estadual, para implementá-la efetivamente, é determinado um sistema de ferramentas e métodos pelos quais as atividades planejadas serão realizadas, ou seja, é formado um mecanismo ideal para implementar a política. Inclui o quadro organizacional e de gestão, legal e regulamentar, a componente financeira e económica e o sistema de gestão de pessoas. A implementação de políticas pode ser realizada como: um processo linear de implementação de planos; ações de acordo com certas regras; sistema de atividades inter-relacionadas.

A implementação da política estadual começa após a adoção do ato normativo pertinente, mas mesmo no processo de desenvolvimento da política é importante prever a disponibilidade de suporte jurídico para as próximas decisões governamentais. A qualidade do sistema de regulação jurídica das políticas públicas é considerada um fator de sua eficácia. Existem vários níveis de regulamentação legal da política:

1) A Constituição, que define os princípios da construção de um sistema de poder e os princípios da formação da política estatal;

2) leis constitucionais federais, atos jurídicos do Presidente da Federação Russa, do Governo da Federação Russa, regulamentos sobre órgãos estatais, refletindo prioridades, objetivos, funções em uma determinada área;

3) leis federais específicas, resoluções do Governo da Federação Russa sobre programas específicos;

4) estatutos, documentos normativos dos órgãos executivos federais, refletindo as questões de regulamentação das atividades para a implementação de políticas em determinada área;

5) contratos estaduais celebrados para o desenvolvimento e implementação de programas estaduais, que reflitam os requisitos de qualidade de execução e resultados de desempenho;

6) despachos dos órgãos da administração estadual (natureza administrativa e operacional), decisões judiciais.

Elementos importantes do ciclo político são o controle, o monitoramento, a avaliação da implementação da política estatal. O controle da política estatal é realizado já nos estágios iniciais de sua implementação, a fim de identificar desvios das normas aceitas e tomar medidas para eliminá-los. Pode ser externo e interno, neste último existem níveis verticais e horizontais. No campo da administração pública, existem tipos de controle como: presidencial, parlamentar, administrativo, judicial e civil. As variedades de controle são verificação, execução, supervisão. Os objetivos de controle dependem da situação específica (controle no interesse dos cidadãos, liderança política ou administrativa, etc.). O controle é exercido por meio de um mecanismo de controle que inclui um sistema de informação (avaliação de resultados, monitoramento) e um sistema organizacional (estruturas e procedimentos). As tecnologias de controle incluem avaliação de programas, relatórios financeiros, auditorias, inspeções, pesquisas de gestores, etc.

O monitoramento é um processo de coleta e análise regular de informações sobre o progresso da implementação de políticas, incluindo um mecanismo para responder a possíveis e reais ameaças e desvios do plano planejado. O monitoramento é composto por subsistemas de informação, analíticos e operacionais. O monitoramento é baseado em um sistema de indicadores (indicadores). O monitoramento de projetos, programas direcionados é realizado usando grupos de indicadores como indicadores e índices diretos e indiretos, quantitativos e qualitativos, especiais, complexos. As informações coletadas são analisadas - os tipos e a natureza dos erros, desvios, seu impacto no cumprimento das metas são determinados. O desenvolvimento de recomendações para sua eliminação, mudanças na estratégia política, seu conteúdo é tarefa do sistema operacional. Os resultados do monitoramento auxiliam as autoridades competentes na tomada de decisões sobre o futuro da política/programa.

Avaliação da implementação de política pública - conjunto de formas de estudar e mensurar os resultados reais de uma política/programa concluído ou em processo de conclusão, utilizados para melhorá-la. Avaliação é a coleta e análise de informações sobre os resultados finais ou intermediários, a definição de mudanças e o estado atual, a avaliação de benefícios e custos. A avaliação, ao contrário do monitoramento, é realizada conforme a necessidade e é realizada uma única vez. Os procedimentos de avaliação são necessários em todas as fases do ciclo político. O objetivo da avaliação é aprimorar a política e mensurar seus resultados.

A avaliação das políticas públicas consiste em elementos como avaliação do processo de implementação, avaliação das consequências, avaliação dos resultados, avaliação da eficiência económica, avaliação do nível de satisfação dos cidadãos, avaliação das ferramentas, métodos de implementação das políticas. As estimativas intermediárias e generalizantes são diferenciadas pela forma; uma meta-avaliação combina os resultados de vários estudos. A avaliação de políticas requer a consideração de cinco elementos deste último: os recursos gastos; eventos em andamento; produtos ou serviços recebidos; resultados de execução; consequências e efeitos. Os estudos de avaliação são divididos em dois grupos: pesquisa científica - requer um investimento significativo de tempo, dinheiro e especialistas qualificados (pesquisas sociológicas, observação, revisão por pares, modelagem, experimentos, etc.); as formas tradicionais aproximam-se do controle político-administrativo do processo decisório (audiências parlamentares; relatórios de lideranças; auditoria estatal; desenvolvimento orçamentário etc.).

Após a avaliação e apresentação de seus resultados, as seguintes decisões podem ser tomadas pelo gestor: continuidade da política/programa; conclusão bem sucedida; modificação de política/programa; rescisão em caso de falha.

Um dos critérios para a eficácia da implementação da política é a coordenação das ações de todos os participantes e organizadores do processo de sua implementação. Os seguintes grupos de participantes na execução de políticas são diferenciados:

1) indivíduos;

2) organizações, grupos públicos e políticos;

3) instituições e estruturas governamentais;

4) elite política e financeira.

A coordenação política são os mecanismos e métodos utilizados para atingir as metas estabelecidas para coordenar as ações das estruturas organizacionais e dos indivíduos que participam do ciclo político. A coordenação também ocorre em todas as fases do ciclo político. Existem coordenação política (coordenação de interesses políticos) e administrativa (resolução de questões específicas); coordenação vertical (entre organizações subordinadas) e coordenação horizontal (entre organizações independentes entre si na área jurídica). A coordenação horizontal é realizada através do trabalho de comissões interdepartamentais (conselhos); organizações líderes; adoção de acordos formais de interação. A coordenação vertical, portanto, se dá por meio de mecanismos de divisão do trabalho e de hierarquia organizacional. A Rússia é um estado federal e a coordenação inter-regional desempenha um papel significativo no ciclo político.

Os fatores de efetividade da política incluem: em primeiro lugar, as relações organizacionais e funcionais dentro do sistema de administração pública: uma reação fraca da política pública, via de regra, manifesta-se onde não há uma clara divisão de poder entre os vários órgãos e organizações estatais; em segundo lugar, a qualidade da política, programa estadual ou decisão desenvolvida; em terceiro lugar, a precisão das tarefas e sua interpretação pelos executores.

4.3. Tipos e direções da política estatal

A política de Estado é classificada de acordo com os seguintes fundamentos: as esferas da vida pública - econômica, social, etc.; níveis de implementação de políticas - internacional, nacional, regional, local; funções políticas - externas, internas; estrutura e volume de impacto - setorial, estrutural, territorial. De acordo com os objetos de influência, cada tipo de política é dividido em áreas distintas, por exemplo, a política social inclui política de juventude, política gerontológica, política de família, etc. Pela natureza das relações sujeito-objeto e o nível de conflito, existem política distributiva, redistributiva, regulatória (protecionista e competitiva), administrativo-jurídica, estratégica, anticrise.

Política econômica estadual conjunto de medidas inter-relacionadas tomadas pelo poder público e pela administração com o objetivo de formar um determinado vetor para o desenvolvimento da economia do país e solucionar problemas socioeconômicos. O desenvolvimento da economia nacional é um processo cíclico, que se caracteriza por uma sucessão das seguintes fases: crescimento económico (ascensão), condições económicas elevadas (boom económico), recessão económica (recessão, crise económica, estagnação, estagflação), baixa Condições económicas. O estado da economia nacional determina o tipo de política econômica do estado.

Objetivos da política econômica multifacetado, focado em alcançar objetivos nacionais. Existem várias abordagens para definir os objetivos da política econômica. Os defensores de um deles acreditam que, para países cujas economias são orientadas para o mercado, os objetivos da política econômica estão relacionados à regulação de processos que não estão sujeitos à influência de mecanismos econômicos de mercado. Os objetivos da política econômica estadual, do ponto de vista de uma abordagem pragmática, são criar e manter um sistema econômico estável. Os objetivos da política econômica são diferentes em diferentes estágios do ciclo econômico. Por exemplo, os objetivos da política econômica de estabilização são alcançar e consolidar o estado de equilíbrio do sistema econômico; na fase de espera pela ascensão ou ascensão da economia do país, o objetivo da política econômica é o crescimento da economia nacional. A prioridade dos objetivos sociais da política econômica é típica de países com uma economia socialmente orientada. Nesse caso, as ações do Estado visam criar condições que assegurem a liberdade econômica (liberdade de escolha das formas de atividade econômica, atividade econômica, aquisição de propriedade etc.) e a justiça econômica (equalização das oportunidades iniciais de recebimento de renda).

Os objetivos geralmente reconhecidos da política econômica do Estado são: garantir o crescimento da eficiência socioeconômica, ou seja, o uso racional e economicamente benéfico do potencial de recursos do país; assegurar um equilíbrio económico geral, que envolve um equilíbrio entre quatro elementos - estabilidade de preços, um elevado nível de emprego, crescimento económico proporcional e operações económicas externas. O leque de objetivos da política econômica estadual é muito mais amplo, o que se deve ao estado imediato da economia nacional do país e outros fatores. No processo de formação de um sistema de objetivos de política econômica, necessariamente leva-se em conta a interligação dos elementos que compõem esse sistema (os objetivos não podem ser mutuamente exclusivos).

Tipos de política econômica estadual. Dependendo do período de implementação do programa estadual de ações econômicas, ou seja, de acordo com o intervalo de tempo, distinguem-se as políticas de curto e longo prazo. Em condições de instabilidade dos processos económicos, desenvolve-se uma política económica de curto prazo, quando se forma um vetor de ações económicas por um período de até um ano. A previsibilidade e a sustentabilidade no desenvolvimento dos processos económicos, apoiadas na disponibilidade garantida de recursos, permitem desenvolver uma estratégia de política económica para vários anos.

A implementação da política econômica estadual está associada ao uso de diversas ferramentas, portanto, há política econômica fiscal (financeira e orçamentária), monetária (monetária), econômica externa. Os instrumentos, respectivamente, são: impostos, transferências, etc.; o montante total de dinheiro, o rácio de reserva, etc.; direitos aduaneiros, quotas de importação e exportação de capitais, mercadorias, tarifas de exportação-importação. As questões de mudança da estrutura setorial e regional da produção no país são resolvidas no marco da política econômica de investimento estrutural. A política econômica inovadora considera as questões de aplicação prática na economia das últimas conquistas da civilização humana. A política de conversão está focada na conversão de indústrias, cuja necessidade de produtos é significativamente reduzida.

Política económica fiscal. A gestão pública dos recursos financeiros do Estado (Tesouro do Estado) está associada à formação e implementação da política fiscal. A política fiscal é executada de acordo com o seguinte esquema: captação de recursos necessários ao Estado - distribuição desses recursos - garantia da utilização dos recursos para os fins a que se destinam. Este tipo de política económica do estado inclui áreas como a política orçamental, a política fiscal, a política de receitas e despesas. Os instrumentos da política fiscal são os impostos, os gastos do governo, as transferências, através dos quais o estado regula a quantidade e o vetor dos fluxos de caixa, influencia a oferta e a procura agregadas e neutraliza as flutuações excessivas nos parâmetros económicos básicos. A influência do Estado no volume e na estrutura da procura agregada é grande, uma vez que o Estado é o maior comprador do mercado, tanto externo como interno (os países economicamente desenvolvidos gastam cerca de 1/4-1/2 do PIB em compras). O Estado tem uma influência indirecta na procura das famílias e dos empresários privados através de impostos e pagamentos de transferências (pensões, benefícios).

A natureza da política fiscal depende da fase do ciclo econômico em que a economia nacional está inserida. Em condições de rápido crescimento econômico, essa política mantém parâmetros de crescimento dentro de limites aceitáveis ​​(foco limitado da política fiscal), em tempos de crise é expansionista (visando à expansão da produção). Uma política fiscal de estabilização corresponde a um estado relativamente estável da economia, quando o estado mantém a inflação dentro de limites aceitáveis, assegura um alto nível de emprego, buscando aproximar o volume do PIB do nível possível nas condições atuais. Dependendo de qual mecanismo é a base para a estabilização, existem políticas fiscais de estabilização automáticas e reguladas. No primeiro caso, operam estabilizadores automáticos - são normas fixadas por lei que permitem, sem intervenção estatal, responder a desvios de um estado estável da economia. Por exemplo, o pagamento de benefícios pecuniários por licença médica, a redução automática do valor do imposto cobrado quando a renda diminui, etc. Se a operação dos estabilizadores automáticos não fornecer o nível necessário de estabilização, o estado introduz novas regras medidas) - a estabilização passa a ser regulamentada. Exemplos de estabilizadores regulados são as mudanças nas taxas de impostos, a implementação de programas de apoio social (subsídios estatais à habitação), etc. .

A política fiscal é composta pelos seguintes elementos: política orçamentária (por sua vez, representada pela política de gastos públicos e pela política de receitas públicas), política tributária. Em geral, a política fiscal é um conjunto de instrumentos de financiamento, orçamentação e tributação.

A política econômica monetária é a regulação direta ou indireta pelo estado da oferta monetária e da circulação de dinheiro no país. Ao contrário da política econômica fiscal, os objetivos da política monetária são mais estreitos e estão associados apenas à estabilização da circulação monetária. De acordo com o objetivo, as tarefas da política monetária são: estabilizar o nível de preços, manter um certo nível de inflação, regular a oferta, oferta e demanda de moeda por meio do sistema bancário, manter a moeda nacional. Os instrumentos neste caso são a massa total e disponibilidade de dinheiro, crédito, taxa de desconto do Banco Central da Federação Russa, taxa de refinanciamento, etc.

Com base no método de influenciar a oferta monetária, existem tipos hard e soft de política monetária. As ações do Estado destinadas a reduzir a oferta de dinheiro, limitar as emissões, manter altas taxas de juros para obtenção de dinheiro a crédito caracterizam uma política monetária apertada. A situação oposta, ou seja, a concessão de empréstimos baratos, um aumento da oferta monetária, é característica de uma política monetária branda.

Os elementos que compõem a política monetária são:

1) política de refinanciamento, ou política contábil - o impacto do Banco Central da Federação Russa através da taxa de juros sobre o volume de recursos de crédito;

2) operações de mercado aberto - venda ou aquisição pelo Banco Central da Federação Russa de títulos públicos;

3) política de reservas - o impacto do Banco Central da Federação Russa sobre o montante da oferta monetária ativa ("forçando" os bancos comerciais a manter parte de seus ativos na forma de uma reserva sem juros com o Banco Central do Federação Russa);

4) a política de garantia de liquidez, ou seja, uma alteração na quantidade de dinheiro fornecida pelo Banco Central da Federação Russa à disposição dos bancos comerciais para as suas operações.

Política social estadual. A Federação Russa, de acordo com a Constituição, é um estado social cuja política visa criar condições que garantam uma vida digna e o livre desenvolvimento das pessoas. Os critérios para avaliar o grau de sociabilidade do Estado são: respeito pelo direito à liberdade humana; garantias na implementação pelo Estado de uma política social consistente focada em investimentos realisticamente possíveis “nas pessoas”; garantir padrões de vida dignos para a maioria dos cidadãos; apoio direcionado aos grupos mais vulneráveis ​​da população; garantia de criação de condições favoráveis ​​à real participação dos cidadãos no desenvolvimento e exame social das decisões de gestão em todos os níveis de governo; cumprimento dos direitos e garantias que reconhecem e implementam o sistema de parceria social como principal mecanismo para alcançar a harmonia social; garantias de responsabilidade social; observância de direitos e garantias que visam fortalecer o desenvolvimento familiar, espiritual, cultural e moral dos cidadãos, zelar pelo patrimônio dos ancestrais e pela continuidade das gerações, preservando a identidade das tradições nacionais e históricas.

A política social do Estado é a atividade proposital do Estado na gestão dos processos e relações sociais na esfera sociocultural. Deve ser correlacionado com circunstâncias históricas específicas, sustentado por recursos financeiros e projetado para determinados resultados sociais marcantes. Os princípios da política estatal na esfera social são: liberdade econômica humana e reconhecimento do direito dos empresários, empregados e seus sindicatos à autonomia tarifária baseada na parceria social; confiança no papel regulador do mercado; a responsabilidade do Estado "pelo jogo" das forças do mercado, o desenvolvimento da legislação, a criação de condições adequadas para agilizar o curso da vida econômica e social; justiça social e solidariedade social da sociedade; igualdade de gênero; participação dos cidadãos na administração pública, na vida pública e estatal. A política social é implementada pelo Estado nas principais áreas das relações sociais: remuneração, segurança, mercado de trabalho, emprego e desemprego; regulação da renda da população; demografia, família, maternidade e infância, juventude; proteção social; provisão de pensão; serviço Social; seguro Social; educação, reciclagem profissional, formação avançada; a ciência; assistência médica; prestação de serviços habitacionais, comunitários e domésticos; cultura; cultura física, esportes, turismo; segurança ambiental; protecção dos direitos sociais de todas as categorias de cidadãos. Dessa forma, essas áreas são alocadas como áreas de política social.

A tipificação da política social baseia-se nos tipos de estados do sistema social, distinguindo-se assim:

1) política social em sociedades socialmente sustentáveis;

2) política social em sociedades em crises sistémicas;

3) política social em sociedades em estado de deformação;

4) política social do período de transição. A experiência mundial da administração pública regista dois modelos de implementação de políticas sociais:

1) sagrado-paternalista, caracterizado pela plena responsabilidade do Estado por tudo o que se relaciona com a esfera social, pela exclusão absoluta das formas de participação cidadã;

2) liberal, representado por três opções - social-democrata, corporativa, na verdade liberal.

A política social é caracterizada por uma pluralidade de objetivos e funções. Instrumentos de política social do Estado - legislação social; sistema de padrões sociais do Estado (normas e normas sociais). Os métodos para o desenvolvimento e implementação da política social são o estabelecimento de metas sociais, a previsão social, a programação social. O estabelecimento de metas sociais é o desenvolvimento e a consolidação de diretrizes sociais visadas na prática da administração pública. Na verdade, esta é a formação de indicadores do desenvolvimento planejado da esfera social do estado para um determinado período. O resultado do estabelecimento de metas sociais de longo prazo é uma estratégia de longo prazo para o desenvolvimento social. A médio prazo, trata-se do desenvolvimento de padrões sociais alvo de rendimento e consumo (o nível de salários, o mínimo de subsistência, a provisão de habitação aos cidadãos, etc.); no curto prazo, é o desenvolvimento de um nível de avanço social economicamente sustentado e garantido pelo Estado. Previsão social - as atividades do estado para desenvolver previsões para o desenvolvimento socioeconômico do país. A situação demográfica (taxa de natalidade, taxa de mortalidade, tamanho e estrutura etária e por sexo da população, etc.), o estado dos processos migratórios, taxa de desemprego, renda média per capita, etc. . A previsão social pode ser setorial (saúde, demografia, cultura), territorial (nível federal e regional). O produto das atividades de planejamento social do estado são os padrões sociais mínimos do estado, indicadores planejados de desenvolvimento setorial (com uma justificativa econômica obrigatória). A base do planejamento social do estado - programação social - é expressa no desenvolvimento de programas direcionados ao estado, por exemplo, "Cultura da Rússia", "Geração mais velha", "Superação das consequências dos acidentes de radiação", etc.

O mecanismo mais importante para a implementação da política social estatal é a proteção social, entendida no quadro jurídico russo como um conjunto de medidas garantidas pelo Estado que visam minimizar a influência de fatores que reduzem a qualidade de vida dos cidadãos. Trata-se de proteção contra possíveis violações de direitos, liberdades pessoais, arbitrariedade administrativa e ataques criminosos à vida, saúde, propriedade, honra e dignidade de uma pessoa e outros fatores prejudiciais. De acordo com a definição da Organização Internacional do Trabalho, a proteção social como conjunto de medidas inclui:

1) estímulo ao trabalho estável e remunerado;

2) prevenção e compensação de parte dos rendimentos em caso de riscos sociais importantes através do seguro social;

3) prestação de assistência social a grupos vulneráveis ​​da população que não participam do sistema de seguridade social;

4) acesso dos cidadãos a direitos e serviços básicos, como educação e cuidados médicos. A experiência mundial mostra que os sistemas de protecção social mais eficazes e abrangentes incluem: seguro social obrigatório, assistência social, pensões e um sistema de benefícios estatais. A principal fonte de financiamento e regulador geral do sistema de protecção social é o Estado.

Política regional estadual é metodologicamente a direção menos desenvolvida da política estatal da Rússia. O princípio da distribuição das forças produtivas, baseado nos interesses políticos e econômicos do Estado, como base da política regional da URSS, foi esquecido ao mudar o paradigma de desenvolvimento da Rússia. Durante a crise econômica dos anos 1990. o estado praticamente não prestou atenção ao desenvolvimento das relações socioeconômicas entre as regiões. A política estatal nesta área é construída de acordo com as "Disposições Básicas da Política Regional na Federação Russa", aprovadas pelo Decreto do Presidente da Federação Russa em 3 de junho de 1996 nº 803. A política regional é entendida como um sistema de objetivos, tarefas das autoridades estatais para gerir as regiões de desenvolvimento político, económico e social do país e o mecanismo para a sua implementação. Na prática da administração pública na Rússia, os conceitos de "região" e "sujeito da Federação Russa" são idênticos. O documento fixa as principais metas e objetivos da política regional de longo prazo, métodos e formas de implementação da política econômica regional, as principais disposições da política regional nas esferas social e ambiental, no campo das relações econômicas internacionais e externas do entidades constituintes da Federação Russa, considera aspectos regionais das relações nacional-étnicas. No desenvolvimento das "Disposições Básicas da Política Regional na Federação Russa", a Lei Federal de 24 de junho de 1999 nº 119-FZ "Sobre os princípios e procedimentos para delimitar os assuntos de jurisdição e poderes entre as autoridades estatais da Federação Russa e as autoridades estatais das entidades constituintes da Federação Russa" foi adotada; Decreto do Presidente da Federação Russa de 13 de maio de 2000 nº 849 "Sobre o Representante Plenipotenciário do Presidente da Federação Russa no Distrito Federal". Existem muitas lacunas e contradições no sistema de apoio legal e institucional da política regional estadual; a política de equalização orçamentária, que tem sido a direção geral da política regional por mais de 10 anos, exacerbou a diferenciação socioeconômica das regiões . A importância e relevância do desenvolvimento de medidas inovadoras para a implementação da política regional estadual é hoje reconhecida tanto no nível estadual quanto regional.

Uma alternativa à política de equalização orçamental, actualmente discutida activamente, é a política de desenvolvimento polarizado, que se tornou a base do “Conceito da estratégia para o desenvolvimento socioeconómico das regiões da Federação Russa” desenvolvido pelo Ministério da Regional Desenvolvimento da Rússia. A essência do modelo de “desenvolvimento polarizado” resume-se à concentração (mobilização) dos recursos estatais e regionais nos pontos onde se espera que tragam o maior retorno. No território da Rússia propõe-se identificar várias regiões de apoio (“pólos de crescimento”, “motores de crescimento”), com base nos seguintes critérios:

1) existe uma tendência constante de aumento no tráfego de passageiros e cargas na região;

2) a presença na região de centro científico e educacional de importância mundial ou federal;

3) numa determinada região (aglomeração urbana) formou-se uma iniciativa estratégica importante para todo o país;

4) esta região deve ter elevado potencial científico, técnico, intelectual, pessoal e socioeconômico;

5) a região já está a contribuir significativamente para o crescimento do PIB do país;

6) existe ou pode desenvolver-se nesta região uma parceria estratégica entre o governo, a sociedade civil e as empresas;

7) nos próximos 10-12 anos, esta região poderá tornar-se um “desenvolvedor” para os territórios vizinhos.

Outros princípios da nova estratégia da política regional do Estado, na opinião do Governo da Federação Russa, devem ser: "preferências por reformas", ou seja, garantir acesso igualitário da população de todas as regiões a serviços orçamentários que garantam o exercício de os direitos constitucionais dos cidadãos; sincronização das ações, ou seja, a consistência das principais reformas realizadas no país e que afetam o desenvolvimento socioeconômico das regiões, bem como os rumos do apoio estatal às regiões e municípios; diferenciação da política estadual de desenvolvimento regional, ou seja, a definição de diferentes objetivos de desenvolvimento para diferentes regiões; subsidiariedade, ou seja, descentralização do poder. Os objetivos estratégicos da política regional nesta fase do desenvolvimento da Rússia são: assegurar a competitividade global do país e das regiões; estimular o processo de nova "regionalização" - consolidando os recursos das regiões russas para o crescimento econômico acelerado e mudando a estrutura da economia; desenvolvimento do capital humano, aumentando a mobilidade espacial e de habilidades da população; melhoria da situação ambiental nas regiões para equilibrar o desenvolvimento econômico; melhorar a qualidade da gestão e do uso das finanças públicas no nível subfederal.

As prioridades do desenvolvimento regional da Rússia, desenvolvidas no âmbito do referido Conceito, são: a formação de uma rede de regiões “centrais”; formação de módulos regionais do Sistema Nacional de Inovação da Rússia; criação de condições para a modernização industrial, apoio e desenvolvimento de clusters económicos (produtivos territoriais) competitivos; criação de um sistema de gestão de recursos humanos, desenvolvimento do emprego regional; melhorar a qualidade da governança estadual e municipal nas regiões. Mecanismos de desenvolvimento socioeconómico das regiões:

1) um esquema geral de desenvolvimento espacial do país, ou seja, zoneamento funcional do território;

2) apoio jurídico ao desenvolvimento das regiões (surge a necessidade de adotar leis federais “Sobre o desenvolvimento espacial da Federação Russa” e “Sobre os fundamentos da regulação estatal do desenvolvimento regional da Federação Russa”); informação (sistema de monitoramento federal de indicadores socioeconômicos regionais); organizacional e financeiro (Comissão Interdepartamental do Ministério de Desenvolvimento Regional da Rússia, programas federais direcionados).

A adoção e implementação da estratégia de desenvolvimento regional considerada no curto prazo permitirá alcançar os seguintes resultados: aumento da velocidade de passagem das decisões gerenciais do nível federal para o nível regional e aumento de sua eficácia; aumentar o nível de cooperação entre as regiões e reduzir as barreiras à livre circulação dos principais recursos de desenvolvimento (humanos, financeiros, gerenciais, intelectuais etc.) entre elas; aumentar a eficiência do uso das finanças federais; consolidação da política regional em instituições relevantes (leis, normas e regras) e estruturas organizacionais; a emergência de um mercado de habitação a preços acessíveis e a modernização do sistema de habitação e serviços comunitários. Resultados a médio prazo: aumento da mobilidade da população; formação de uma estrutura de seis a nove regiões-chave, líderes no desenvolvimento do país e competitivas em nível global; aumentar o número de empréstimos hipotecários emitidos; integração no espaço econômico do país de áreas fronteiriças de estados vizinhos. No longo prazo, são os seguintes resultados: a preservação da integridade territorial do país; redução das áreas de territórios de crise oficialmente alocados; A Rússia formalizará sua própria região global, comparável às regiões globais do mundo.

4.4. Implementação da política estatal na Rússia moderna

As direções prioritárias da política estatal da Rússia moderna são as esferas da educação, saúde, desenvolvimento do setor habitacional e agricultura. O principal mecanismo de implementação da política é a abordagem do programa. Uma derivação da abordagem programática pode ser considerada a prática de desenvolvimento e implementação de projetos nacionais, por meio dos quais se propõe resolver problemas nessas áreas. A ideia de projetos nacionais é uma iniciativa presidencial anunciada no início de setembro de 2005. O principal trabalho para sua implementação é confiado ao Governo da Federação Russa, cujas atividades serão controladas pelo Conselho sob o Presidente da Federação Russa para a implementação de projetos nacionais prioritários, criados por Decreto do Presidente da Federação Russa de 21 de outubro de 2005. Nº 1226. Presidente do Conselho - Presidente da Federação Russa. A implementação de projetos nacionais, que começou em 1º de janeiro de 2006, é financiada pelo orçamento federal, em 2006 foi de 134,5 bilhões de rublos, incluindo: saúde - 62,6 bilhões, educação - 30,8 bilhões, o programa "Habitação Acessível" - 21,9 bilhões, o desenvolvimento do complexo agrícola - mais de 19 bilhões de rublos, seu conteúdo é o seguinte.

1. Cuidados de saúde. Diretrizes - Melhorar a efetividade da atenção primária à saúde; prevenção de doença; desenvolvimento de novas tecnologias em medicina. Resultados: aumento salarial para algumas categorias de pessoal médico em 5 e 10 mil rublos; substituição de cerca de 25 mil ambulâncias; financiamento da compra de medicamentos, ambulâncias no valor de 3,5 bilhões de rublos. Nas regiões durante 2006-2007. está prevista a construção de 15 centros médicos de alta tecnologia. Mais de 10 policlínicas receberão conjuntos de modernos equipamentos de diagnóstico.

2. Educação. Direções - formação de uma rede de universidades nacionais; informatização da indústria; apoio a jovens talentosos; desenvolvimento de um sistema de formação profissional no exército. De acordo com os resultados do concurso para programas educacionais inovadores, 30 universidades do país e 10 escolas receberão bolsas financeiras anualmente. A criação de duas escolas de negócios de classe mundial está planejada em Moscou e São Petersburgo, duas universidades nacionais - nos distritos federais do sul e da Sibéria. Pagamentos adicionais serão recebidos pelos professores pela gestão da sala de aula, anualmente 100 professores do país receberão bônus de XNUMX rublos. Prevê-se o aumento da remuneração dos docentes, investigadores, e as bolsas para os graus académicos aumentarão.

3. Habitação acessível. As principais atenções estão centradas no aumento do volume de crédito à habitação e na construção de habitações. Ao reduzir a taxa de empréstimos em rublos de 14% para 8% e aumentar os termos de seus pagamentos, planeja-se aumentar o número de empréstimos hipotecários emitidos anualmente em quatro a cinco anos para 1 milhão e o volume de empréstimos à população - até 415 milhões de rublos / ano. As taxas serão reduzidas gradualmente: até 2007 para 11%, até 2010 para 8%. O programa para fornecer aos cidadãos habitação a preços acessíveis será implementado em três etapas, até 2010 está previsto colocar em operação cerca de 80 milhões de metros quadrados. m de novas habitações, a proporção de famílias que usam hipotecas deve aumentar de 8% para 30%.

4. Agricultura. Direções - o desenvolvimento da pecuária, apoio às pequenas e médias explorações. A modernização dos complexos pecuários até 2008 deve ser de 12%, devendo aumentar a produção de carne em quase um quarto dos volumes atuais. O Rosselkhozbank formulou as condições para a concessão de empréstimos a pequenas entidades do agronegócio, cuja emissão começou em janeiro de 2006. Mais de 6 milhões de rublos foram alocados do orçamento federal para subsidiar as taxas de juros desses empréstimos.

A política estatal da Rússia não se limita à implementação de projetos nacionais. As principais direções de atividade do Governo da Federação Russa e as metas prioritárias para o desenvolvimento de todas as esferas da economia nacional são definidas no Programa para o Desenvolvimento Socioeconômico da Federação Russa para o Médio Prazo (2006-2008) . Objectivos estratégicos de desenvolvimento do país a médio prazo: melhorar o bem-estar da população e reduzir a pobreza com base num crescimento económico dinâmico e sustentável. A sua realização é possível assegurando o crescimento constante da competitividade da Rússia. O principal indicador do sucesso da política seguida pelo Estado é a duplicação do PIB em 10 anos. Isso requer a criação de um sistema econômico flexível e resiliente que responda rapidamente às mudanças nas condições externas. Fornecer condições iguais de concorrência para organizações de todas as formas de propriedade com regras claras e transparentes do jogo é a principal tarefa do governo da Federação Russa no campo da economia.

Programa para 2006-2008 desenvolvido como uma continuação dos vetores anteriores da política de Estado, reflete medidas para melhorar a eficiência da administração pública, aumentar a qualidade e as condições para a prestação de serviços públicos, criar condições e incentivos para o desenvolvimento do capital humano, melhorar as instituições e infraestrutura que garantem a competitividade dos agentes econômicos dentro e fora do país. O desenvolvimento de ferramentas de crescimento econômico é baseado nos seguintes critérios: dobrar o PIB em 10 anos; mudanças estruturais progressivas na economia; convergência em termos de desenvolvimento económico com os países mais desenvolvidos. A fim de criar um clima favorável ao investimento, o Governo da Federação Russa pretende: assegurar a estabilidade macroeconómica, a estabilização monetária e financeira; perseguir uma política orçamentária equilibrada, manter um regime de câmbio flutuante, manter reservas significativas de ouro e divisas e reduzir consistentemente a inflação; assegurar a formação do Fundo de Estabilização da Federação Russa. Prosseguirá o aperfeiçoamento do sistema institucional (para aumentar o nível de confiança de todos os sujeitos da atividade econômica e política), dos sistemas judiciário e de aplicação da lei; activação da política aduaneira e fiscal de modo a utilizar melhor a sua função reguladora do que fiscal.

Além de garantir a implementação de projetos nacionais, o Governo da Federação Russa implementará medidas: para aumentar a eficácia dos programas no campo da política social, melhorar os mecanismos existentes para a prestação de assistência social; criar condições para o envolvimento dos cidadãos deficientes na actividade económica; assegurar a coordenação das atividades de todos os órgãos que fornecem subsídios habitacionais e outras formas de assistência social na implementação de programas de ajuda aos pobres; promover uma maior mobilidade regional e inter-regional do trabalho. A implementação da reforma administrativa, reforma da função pública destinada a garantir a publicidade e regulação das atividades das autoridades estatais será continuada. Estão previstas medidas para aumentar o papel da investigação e desenvolvimento científicos como factor de garantia da direcção inovadora do crescimento económico. Para desenvolver as regiões russas, está previsto passar do alinhamento ineficiente do desenvolvimento económico das regiões para a criação de condições que estimulem tanto as regiões como os municípios a mobilizarem os recursos de crescimento económico de que dispõem. O desenvolvimento da concorrência e a redução do setor não mercantil serão assegurados pela criação e melhoria das instituições de mercado, desenvolvimento de pequenas empresas e garantia de uma concorrência equitativa e justa. Com a melhoria geral do clima de negócios e a criação de incentivos económicos aos fluxos de capitais intersetoriais, serão criadas condições para aumentar a atratividade dos setores de transformação e do setor de serviços

A implementação do Programa visa minimizar o impacto de fatores que impedem o crescimento económico estável e de longo prazo na Rússia, são eles:

1) baixa eficiência da administração pública;

2) falta de condições e incentivos para o desenvolvimento do capital humano;

3) baixo nível de concorrência e elevada participação do setor não mercantil;

4) implementação desigual de reformas no nível subfederal;

5) baixo nível de integração da economia russa nas relações económicas internacionais;

6) fraca diversificação, criando uma elevada dependência do ambiente global de preços para os principais produtos de exportação;

7) restrições infraestruturais ao crescimento.

Tema 5. Reforma administrativa na Federação Russa

5.1. Essência e principais componentes da reforma administrativa

A mudança no sistema estatal que ocorreu na Rússia no final do século passado deve necessariamente acarretar mudanças significativas na estrutura da administração estatal.

O Estado que existia na era soviética, construindo suas atividades em uma economia planificada, deveria tornar-se um Estado que regula a economia de mercado e funciona de acordo com os princípios da democracia no âmbito da Constituição. As tarefas do Estado estão ligadas, em primeiro lugar, à solução do problema da manutenção do equilíbrio dos interesses do indivíduo, da sociedade e do Estado. Em primeiro lugar, é necessário criar condições para o desenvolvimento das liberdades económicas, prestar serviços públicos de qualidade à população, gerir eficazmente os bens e garantir a segurança dos cidadãos.

As mudanças ocorridas tornaram necessária a revisão do conteúdo em três áreas: as funções desempenhadas pelo Estado; as atividades dos órgãos encarregados da execução dessas funções; bem como os princípios de funcionamento das autoridades públicas.

Estas três áreas foram afetadas pela reforma administrativa em curso.

Os dicionários interpretam a palavra “reforma” como uma transformação, uma reorganização na forma de funcionamento de certas instituições sociais que operam numa determinada sociedade. Parece que esta definição não é suficientemente completa, uma vez que não menciona a principal característica essencial da reforma - a conquista de uma nova qualidade. Os atributos indispensáveis ​​das reformas são a iniciativa “de cima” (que é a diferença entre reforma e revolução), o mecanismo legislativo para implementação e a direcção das reformas ao longo do caminho do progresso.

Há outra qualidade essencial que faz desta ou daquela transformação uma reforma: o estabelecimento de metas de modernização, ou seja, levar uma determinada instituição social a estado, o funcionamento mais adequado e o desenvolvimento progressivo da comunidade mundial.

A reforma administrativa não é um evento pontual, mas um processo progressivo. O próximo requisito é evitar programas abstratos gerais e estabelecer metas claras e mensuráveis.

Modernizar a administração pública significa torná-la mais simples, clara, eficiente, tentar alcançar a transparência no campo da despesa pública e definir claramente a responsabilidade de cada um dos muitos operadores da administração pública.

Decreto do Presidente da Federação Russa de 23 de julho de 2003 nº 824 "Sobre as medidas para realizar a reforma administrativa em 2003-2004" identificou áreas prioritárias para a reforma administrativa:

▪ limitar a intervenção governamental nas actividades económicas das entidades empresariais, incluindo o fim da regulamentação governamental excessiva;

▪ eliminação da duplicação de funções e poderes dos poderes executivos federais;

▪ desenvolvimento de um sistema de organizações auto-reguladoras no domínio da economia;

▪ divisão organizacional das funções de regulação da actividade económica, fiscalização e controlo, gestão do património do Estado e prestação de serviços por organismos do Estado a cidadãos e pessoas colectivas;

▪ conclusão do processo de delimitação de poderes entre autoridades executivas federais e autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa, otimização das atividades dos órgãos territoriais das autoridades executivas federais.

A solução dessas tarefas foi confiada à Comissão do Governo para a implementação da reforma administrativa, formada pelo Decreto do Governo da Federação Russa de 31 de julho de 2003 nº 451.

Como resultado da implementação da fase inicial da reforma administrativa, foram criados os pré-requisitos necessários para uma maior modernização abrangente do sistema de administração pública.

Em reforma administrativa à primeira vista, entendem-se transformações semelhantes e inter-relacionadas, mas ainda diferentes em determinadas áreas da administração pública.

Há pelo menos algumas ideias típicas sobre o conteúdo da reforma administrativa:

1) modernização do poder estatal, incluindo a reforma dos poderes legislativo, executivo e judiciário;

2) reforma da estrutura administrativo-territorial do Estado;

3) delimitação de poderes e competências entre os poderes federal, regional e municipal;

4) reforma do serviço público;

5) reforma das funções e estrutura do poder executivo.

As duas primeiras direções não estão incluídas no conteúdo da reforma administrativa. Não visam uma revisão radical das funções das autoridades executivas, legislativas e judiciárias e dizem respeito, em particular, à melhoria dos procedimentos de implementação das funções existentes do judiciário, harmonizando o sistema judiciário com elas, e para a legislatura, eles estão mais relacionados com a mudança do procedimento para a formação dos órgãos representativos do poder.- eleição dos membros do Conselho da Federação ou a formação da Duma do Estado e órgãos representativos regionais do poder em base mista (proporcional e majoritária).

A mudança na estrutura administrativo-territorial, que nesta fase está principalmente associada à unificação dos súditos da Federação Russa, não afeta os poderes das autoridades estatais dos súditos da Federação Russa como tal, mas apenas leva a a atribuição de funções executadas pelo poder executivo das duas regiões às autoridades executivas do súdito unificado da Federação Russa.

As três áreas restantes constituem a reforma administrativa no sentido mais amplo.

O conteúdo principal da delimitação de competências e competências entre autoridades federais, regionais e municipais é a atribuição a cada nível de governo de funções claras, dotadas de recursos financeiros, com base no princípio da subsidiariedade, ou seja, atribuição de funções ao mínimo necessário nível de autoridade. Um dos principais problemas desta parte da reforma, importante para o sucesso da reforma administrativa como um todo, é que ela deriva da definição de funções que cabem ao Estado e ao poder executivo em todos os níveis. Portanto, a divisão de competências entre autoridades federais, regionais e municipais feita por lei não pode ser considerada definitiva, e será revisada após determinação das funções necessárias do estado.

A reforma da função pública consiste em rever o estatuto dos funcionários públicos e o procedimento para a sua passagem à função pública de forma a tornar o Estado um empregador competitivo, e os funcionários públicos - efetivos desempenhadores das funções do Estado - esta é a sua principal importância para a reforma administrativa.

A reforma das funções e da estrutura do poder executivo é uma reforma administrativa no sentido próprio da palavra. É composto por duas partes: operacional e institucional.

A componente operacional consiste na rejeição de funções redundantes, no aperfeiçoamento do procedimento de implementação das funções estatais necessárias, na construção de um sistema e estrutura de poder executivo correspondente às novas funções, excluindo-se o conflito de interesses entre elas.

A parte institucional da reforma consiste em criar mecanismos para evitar o surgimento de novas funções redundantes, fixar os procedimentos para o desempenho das funções necessárias, garantir a transparência da informação do governo e fixar padrões de qualidade para a prestação de serviços públicos.

Assim, a reforma administrativa em sentido estrito pode ser definida como um processo de revisão das funções do poder executivo, consolidando as funções necessárias e eliminando funções redundantes, criando uma estrutura e sistema adequados do poder executivo, bem como mudanças institucionais no poder público. sistema de administração. O objetivo é criar um sistema para a efetiva execução das funções do Estado que assegure altas taxas de crescimento econômico e desenvolvimento social.

Consideremos mais detalhadamente os principais componentes da reforma.

Reforma das funções e estrutura do poder executivo

Um dos primeiros passos para a reforma do poder executivo foi associado à auditoria das funções do Estado, que em 2003 foi realizada pela Comissão de Reforma Administrativa do Governo da Federação Russa. Pela primeira vez na história da Rússia, foram analisadas as funções do Estado estabelecidas em atos legais regulatórios e elaboradas recomendações para reduzir funções "redundantes e duplicadas". No entanto, na prática, não houve redução significativa nas funções estaduais, embora houvesse cerca de 30% do total de redundantes e duplicadas.

Reduzir as funções e poderes redundantes dos órgãos estatais é uma condição bem conhecida e axiomática para aumentar a eficiência do Estado. Este trabalho não deve se tornar uma campanha pontual, pois neste caso não haverá garantias para a otimização da burocracia no futuro. É necessário um mecanismo de trabalho constante para manter a composição ótima dos poderes do poder executivo e impedir a intervenção ineficiente do Estado na economia e em outras esferas da sociedade.

Identificação e abolição de funções de estado redundantes

De importância fundamental na reforma administrativa é a identificação e abolição de funções redundantes.

Para identificar redundantes, cada função deve ser verificada: quanto ao cumprimento das metas e objetivos da política estadual em determinada área de relações públicas; sobre a adequação da forma e métodos de implementação da função às metas e objetivos da política estatal em uma determinada área de relações públicas; para atender ao nível mínimo de autoridade exigido.

Para determinar a redundância de uma função, é necessário comparar as metas e objetivos da função especificada com as metas e objetivos previstos em atos normativos e documentos políticos. Tais atos legais regulatórios incluem a Constituição (especialmente o Capítulo Um, que formula os objetivos do estado), programas para o desenvolvimento socioeconômico da Federação Russa, planos de ação do Governo da Federação Russa, programas e conceitos para o desenvolvimento de uma determinada indústria (esfera de relações públicas), aprovada pelo Presidente da Federação Russa e Governo da Federação Russa, bem como convenções e tratados internacionais fundamentais. Os documentos políticos incluem a mensagem do Presidente da Federação Russa à Assembleia Federal da Federação Russa para o ano em curso e a mensagem orçamentária do Presidente da Federação Russa à Assembleia Federal da Federação Russa para o ano em curso.

Uma análise da adequação das formas e métodos de execução da função às metas e objetivos da política estatal revela em que medida os métodos de implementação da função permitem atingir o objetivo declarado e resolver as tarefas de regulação estatal. A importância da legitimidade de uma função reside no fato de que, com base nesse critério, uma função pode ser reconhecida como redundante, independentemente dos dois critérios acima, pois a falta de uma forma jurídica adequada torna sua implementação desprovida de fundamento jurídico.

Uma função pode ser reconhecida como redundante para um determinado nível de governo: federal ou regional, se sua implementação puder ser realizada de forma mais eficaz em um nível de governo inferior, de acordo com o princípio da subsidiariedade.

Remoção de funções redundantes

A identificação de funções redundantes termina com a sua abolição. Podemos distinguir as principais opções para a abolição da função:

1) liquidação da função;

2) redução do escopo da função;

3) transferência de funções para participantes do mercado;

4) transferência de funções para organizações autorreguladoras de participantes profissionais do mercado;

5) transferência de função para o nível mínimo de autoridade exigido;

6) transferência de função para terceirização;

7) dando uma função de natureza processual.

A liquidação de uma função significa ou a exclusão da função especificada do ato normativo jurídico sem substituí-la por outras funções estatais ou sem transferi-la para outros sujeitos das relações jurídicas com o término de seu exercício, ou a extinção do exercício de uma função função não fixada por atos normativos legais.

A eliminação da função ocorre em quatro casos típicos:

1) a função é formalmente fixada por ato normativo legal, mas não é efetivamente exercida há muito tempo sem prejuízo de regulamentação em determinada área de relações públicas;

2) a função não é fixada por ato normativo;

3) a função está consagrada em ato normativo jurídico que contrarie ato de maior força jurídica;

4) a função é assegurada por ato de força jurídica insuficiente.

Proteção contra novos recursos redundantes

A criação de mecanismos para evitar o surgimento de novas funções redundantes inclui medidas legislativas e administrativas.

O procedimento para tomar decisões sobre a introdução de novas funções de regulação estatal, atualmente em vigor, é um assunto interno do departamento e do governo da Federação Russa. Participantes do mercado, os cidadãos não têm a oportunidade de prontamente, antes da introdução de uma nova função, influenciar a decisão sobre a conveniência de sua implementação, expressar uma opinião de especialistas como participantes iguais no processo. Isso leva ao fato de que novas funções são introduzidas sem uma avaliação abrangente e independente de sua viabilidade e eficácia, o que contribui para o surgimento de funções redundantes ineficientes, bem como para o estabelecimento de barreiras administrativas injustificadas. Uma importante medida legislativa para evitar o surgimento de funções inadequadas e ineficientes dos órgãos governamentais é a consolidação pela lei federal de um procedimento em várias etapas para comprovação da celeridade e eficácia das funções introduzidas pelo departamento e a avaliação de tais evidências por autoridades independentes. peritos de acordo com os critérios de admissibilidade da regulamentação estadual incluídos na lei. Esta lei introduz a presunção da impropriedade da regulação estatal na esfera socioeconômica, salvo prova em contrário de acordo com o procedimento do departamento. Leis semelhantes mostraram sua eficácia na Austrália, México e Estados Unidos.

Estrutura e sistema de autoridades executivas

A primeira fase da reforma administrativa foi dedicada à mudança da organização do poder executivo, ligada à delimitação das competências dos ministérios, serviços e agências.

A estrutura e o sistema do poder executivo devem garantir:

1) especialização dos poderes executivos;

2) separação organizacional de funções, cujo desempenho gera conflito de interesses;

3) controlabilidade interna do poder executivo;

4) rápido desenvolvimento e coordenação de políticas entre autoridades executivas.

Esses requisitos são atendidos por um sistema de três níveis de poder executivo. O sistema de três níveis de autoridades executivas foi fixado pelo Decreto do Presidente da Federação Russa de 9 de março de 2004 No.

Nº 314 "Sobre o sistema e a estrutura dos órgãos executivos federais".

É composto por autoridades executivas de várias especializações com separação organizacional das funções de criação da lei, fiscalização (supervisão), prestação de serviços públicos e gestão do patrimônio estadual: ministérios federais, serviços federais e agências federais.

Os ministérios federais desenvolvem políticas em uma determinada área de regulação estadual (conceitos, programas, programas federais direcionados, orçamento), elaboram e adotam atos legais regulatórios e também realizam cooperação internacional (negociações, tratados e acordos internacionais). Não devem ter poderes de controle e fiscalização (realizar inspeções, impor penalidades, emitir licenças, alvarás, cotas, etc.) representando os interesses do Estado em sociedades anônimas com a participação do Estado, etc.). O processo de formulação de políticas é, portanto, separado do processo de execução de políticas.

Os serviços federais exercem funções de controle e supervisão ou de aplicação da lei e não devem ter autoridade para preparar e adotar atos legais regulatórios ou administrar bens do Estado. Seu objetivo é implementar a política desenvolvida pelos ministérios federais e aprovada pelo governo da Federação Russa, para impedir violações da lei, para garantir a segurança em uma determinada área de relações públicas.

As agências federais são especializadas em desempenhar as funções de administrar a propriedade estatal, implementar programas estaduais e prestar serviços públicos. Eles não podem ter poderes de controle e supervisão e o direito de desenvolver e adotar atos jurídicos regulatórios.

Essa especialização funcional elimina conflitos de interesse entre as funções de formulação de políticas, aplicação de políticas e funções de aplicação de políticas.

Com esse modelo de organização do poder executivo, o número de ministérios é significativamente reduzido, os serviços federais são consolidados (vinculados ao objeto e sujeito de controle), o número de agências, ao contrário, aumenta.

A gestão de um sistema de poder executivo funcionalmente especializado é conseguida, por um lado, pela delimitação clara da competência dos órgãos do poder executivo, a sua autonomia relativa, e, por outro, pela subordinação entre os órgãos do poder executivo. Os serviços federais, com exceção daqueles subordinados ao Presidente da Federação Russa, e as agências federais estão subordinados aos ministérios federais para várias questões.

As alterações no sistema e na estrutura das autoridades executivas centram-se principalmente na distribuição de poderes horizontalmente entre novos tipos de órgãos. A maioria dos órgãos e serviços federais foi transferida para a jurisdição dos respectivos ministérios, mas a relação entre eles não foi claramente definida, o que levou à disseminação de interações administrativas informais - ordens verbais, acordos pessoais. Assim, no momento, após a aprovação da nova estrutura de departamentos no nível federal do poder executivo da Rússia, os processos de formação da natureza e do conteúdo das relações interdepartamentais administrativas continuam.

Garantir a abertura de informações das autoridades

Garantir a abertura de informação das autoridades é uma tarefa independente no âmbito da reforma administrativa. A sua solução não só permitirá que os cidadãos e as organizações sejam informados atempadamente sobre as atividades dos órgãos do Estado, mas também assegurará um acompanhamento constante das atividades das autoridades. Para fazer isso, é necessário: adotar muitos atos legais normativos, cuja base serão as leis federais "Sobre garantir o acesso a informações sobre as atividades dos órgãos estaduais e governos locais" e "Sobre segredos oficiais" ; criar recursos de informação abertos e acessíveis das autoridades executivas estaduais e garantir seu monitoramento constante para completude e transparência.

Consolidação de padrões de qualidade para a prestação de serviços públicos

A consolidação de padrões de qualidade para a prestação de serviços públicos serve ao propósito de garantir que um cidadão receba serviços de determinada qualidade no tempo mínimo necessário para isso, em condições de conforto e acessibilidade. Requisitos gerais para os serviços públicos, tipos de serviços públicos, conteúdo dos padrões de qualidade, procedimento de compensação de cidadãos e organizações em caso de prestação de serviços de qualidade inadequada, procedimento para desenvolver e adotar padrões de qualidade para serviços públicos, princípios para o seu financiamento deve ser consagrado na lei federal "Sobre Padrões de Qualidade para Serviços Públicos ", e os padrões de qualidade para serviços públicos específicos são aprovados por atos do Governo da Federação Russa.

5.2. Relação entre as reformas da administração pública

Reforma do serviço público

A reforma do serviço público começou em 2003, à frente de outras reformas da administração pública. A reforma da função pública, juntamente com as reformas administrativas, judiciais, jurídicas, policiais, militares e educacionais em curso no país, é considerada uma prioridade no campo da construção do Estado moderno.

Desde o início deste século, o trabalho em grande escala começou na Federação Russa para reformar o existente desde meados da década de 1990. instituição de serviço público.

A reforma do serviço público da Federação Russa é realizada para melhorar a eficiência da administração pública, a formação e o desenvolvimento do sistema de serviço público, seus tipos individuais, o treinamento de qualidade e o uso racional do pessoal dos órgãos estatais da Rússia Federação.

O serviço público da Federação Russa é o instrumento mais importante das transformações realizadas na sociedade e no Estado relacionadas ao desenvolvimento da economia, da esfera social, do fortalecimento da vertical executiva, da segurança nacional, da formação de instituições da sociedade civil e a cultura jurídica dos cidadãos russos.

Deve-se notar que o Conceito para reformar o sistema de serviço público da Federação Russa foi o primeiro a afirmar a ausência na Federação Russa de um sistema holístico e abrangente de apoio jurídico para o serviço público em nível federal e em nível de constituinte entidades da Federação Russa, devido às seguintes circunstâncias principais:

1) a legislação atual da Federação Russa sobre serviço público é internamente contraditória, uma vez que os fundamentos jurídicos dos tipos de serviço público federal são regulamentados por vários atos legislativos da Federação Russa que não correspondem entre si;

2) nas entidades constituintes da Federação Russa foram adotados vários atos legislativos sobre questões de serviço público, que em alguns casos contradizem a legislação da Federação Russa;

3) em geral, a legislação da Federação Russa sobre o serviço público é caracterizada por uma regulamentação legislativa incompleta das relações de serviço público.

Essas conclusões tão críticas, mas de caráter objetivo, exigiram a adoção de medidas abrangentes para mudar a situação atual, que encontrou expressão muito rápida na legislação da Federação Russa.

Para resolver o problema da reforma da função pública, o Decreto do Presidente da Federação Russa de 19 de novembro de 2002 nº 1336 aprovou o programa federal "Reforma da Função Pública da Federação Russa (2003-2005)". O objetivo do Programa é aumentar a eficiência da função pública como um todo, seus tipos e níveis, otimizar os custos dos servidores públicos e desenvolver o suporte de recursos da função pública. É claro que, para atingir esse objetivo, é necessário, em primeiro lugar, resolver o problema do suporte organizacional e legal ideal do serviço público. A este respeito, o decreto nomeado do Presidente da Federação Russa estabeleceu que uma das principais direções da reforma do serviço público da Federação Russa é a criação de um quadro legal abrangente para regular o serviço público da Federação Russa, que assegurar plenamente o cumprimento das tarefas e funções atribuídas à função pública de acordo com a Constituição e os princípios e normas geralmente aceites do direito internacional.

O Programa Federal afirma a necessidade de desenvolver e adotar uma série de leis federais prioritárias e outros atos jurídicos regulamentares (sobre o sistema de serviço público da Federação Russa, sobre tipos de serviço público, sobre serviço municipal, etc.). Como esperado, esses atos jurídicos legislativos e regulamentares de forma abrangente devem proporcionar uma abordagem unificada para a regulação jurídica e organização dos serviços estaduais e municipais, melhoria do sistema de remuneração dos servidores estaduais e municipais, abertura do serviço público no interesse de o desenvolvimento da sociedade civil e o fortalecimento do Estado, a introdução de métodos modernos de previsão, financiamento, avaliação, incentivos, logística do serviço público, gestão do serviço público.

No estágio atual da formação do sistema de gestão do serviço público da Federação Russa, é necessário propor e implementar um modelo de gestão ideal. Modelos alternativos devem ser formulados, suas vantagens e desvantagens, e a possibilidade de implementação nas condições russas deve ser mostrada. De modelos alternativos, você deve escolher o mais ideal. O modelo ideal, em primeiro lugar, deve basear-se nas disposições da nova legislação sobre o serviço público da Federação Russa. Em segundo lugar, este modelo deve ser consistente com outras áreas de reforma administrativa e o novo sistema e estrutura dos órgãos executivos federais adotados de acordo com o Decreto do Presidente da Federação Russa de 9 de março de 2004 nº 314 "Sobre o sistema e a estrutura da órgãos executivos federais”. Um sério obstáculo à introdução de novos mecanismos de serviço público tem sido as restrições associadas ao subdesenvolvimento de outros elementos da administração pública eficaz (planejamento orçamentário, tecnologias para o desempenho efetivo das funções, procedimento de planejamento e avaliação das atividades das autoridades executivas e suas divisões).

Os contratos de serviço estabelecidos como parte da reforma do serviço público, por exemplo, exigem medidas claras de desempenho para os funcionários públicos. Esses indicadores, por sua vez, só podem ser obtidos levando em consideração as metas, objetivos, indicadores das atividades do órgão estadual como um todo, suas divisões. Se não houver tais indicadores, os indicadores de desempenho individuais serão subjetivos, não podem ser equilibrados nem com o fundo de folha de pagamento nem com os indicadores de desempenho dos departamentos relacionados, o órgão como um todo.

Normas e normas administrativas

Os regulamentos e normas administrativas devem ser usados ​​como ferramentas para melhorar a eficácia da administração pública. Os regulamentos administrativos para o desempenho de funções públicas e prestação de serviços públicos contêm descrições detalhadas da sequência de ações e do momento de sua implementação, necessárias para alcançar os resultados estabelecidos. Os regulamentos administrativos são aprovados pelas autoridades executivas juntamente com os regulamentos oficiais.

Os padrões das funções e serviços do Estado estão inextricavelmente ligados aos regulamentos administrativos. As normas definem as características qualitativas e quantitativas finais dos processos administrativos e gerenciais, estabelecem requisitos para o nível de acessibilidade e qualidade da interação entre os órgãos executivos do poder estatal, suas divisões estruturais e funcionários com cidadãos e organizações. Atualmente, a falta de normas não permite especificar as obrigações das autoridades para com a sociedade, introduzindo procedimentos objetivos de monitoramento e avaliação de suas atividades.

O padrão de serviço público é um conjunto sistematizado de requisitos para a qualidade dos serviços prestados por um órgão governamental ou entidade autorizada, determinado, por um lado, com base nas necessidades e desejos dos clientes, por outro, levando em consideração as , logística, financeira e outras restrições de recursos do órgão estatal. O serviço público é uma forma normativamente estabelecida de assegurar os direitos e liberdades, bem como os interesses legítimos dos cidadãos e organizações pelas autoridades estatais, realizado na interação de uma pessoa física ou jurídica (usuário, cliente) com uma autoridade executiva ou civil. servo.

Juntamente com os padrões de serviço, está prevista a introdução de padrões de serviço para autoridades públicas, que contêm requisitos para o procedimento geral de interação entre autoridades públicas e cidadãos e organizações que são invariáveis ​​a tipos específicos de serviços. O padrão de serviço inclui requisitos como: resposta oportuna e completa a chamadas, cartas; frequência de atualizações do site; formas de resposta a perguntas escritas, reclamações; o procedimento de prestação de informação aos cidadãos (modo de pagamento, formas e condições de prestação); uma lista de pessoas de contato que podem ser contatadas em relação ao desempenho inadequado.

O principal objetivo da padronização é minimizar os custos de interação entre cidadãos (pessoas jurídicas) e autoridades no processo de prestação de serviços públicos. A interação está sujeita à padronização, e não ao conteúdo do serviço (o valor da bolsa, a qualidade da água potável, o número de horas letivas de uma determinada disciplina). A introdução de normas e regulamentos permitirá concentrar as atividades das autoridades executivas nos interesses dos usuários.

Atualmente, os projetos de leis federais "Sobre Regulamentos Administrativos" e "Sobre Padrões de Serviços Públicos" foram preparados, padrões e regulamentos piloto para vários processos administrativos e de gerenciamento foram desenvolvidos no Ministério de Tecnologias da Informação e Comunicações da Federação Russa, na Agência Federal de Gestão da Propriedade Federal.

reforma do orçamento

Um dos principais objetivos da reforma administrativa é introduzir os princípios da gestão baseada em resultados. O aspecto chave aqui é a reforma do processo orçamentário. O Ministério do Desenvolvimento Econômico da Rússia, juntamente com o Ministério das Finanças da Rússia, desenvolveu o Conceito para Reforma do Processo Orçamentário na Federação Russa em 2004-2006, que foi aprovado pelo Decreto do Governo da Federação Russa nº 22 datado 2004 de maio de 249. O Conceito assume várias áreas importantes para a reforma do processo orçamentário:

1) transição para a perspectiva de médio prazo do planejamento orçamentário - de um plano anual para um plano trienal;

2) transição de financiamento estimado para métodos de financiamento de metas de programas;

3) ampliação das competências do sujeito de planejamento orçamentário e do chefe do órgão estadual, que deveria ter mais liberdade na distribuição dos recursos orçamentários, mas ao mesmo tempo aumentará sua responsabilidade pelo uso dos recursos orçamentários;

4) fortalecer o controle sobre o alcance dos resultados finais pelos órgãos estaduais, ou seja, o financiamento é esperado com base na avaliação do alcance desses resultados. De fato, há uma transição do controle de custos para o controle por resultados.

Assim, podem-se distinguir três etapas globais deste trabalho:

1) formulação de objetivos estratégicos;

2) concretização e decomposição dessas metas e estabelecimento de metas;

3) determinação de indicadores para o alcance dessas metas.

Todas as áreas de reforma acima podem ser atribuídas ao primeiro estágio da reforma administrativa. A segunda etapa da reforma administrativa está associada à preparação, adoção e implementação do Conceito de Reforma Administrativa na Federação Russa em 2006-2008.

No final de 2005, afirmou-se que a implementação da primeira fase da reforma administrativa permitiu criar os pré-requisitos necessários para uma maior modernização abrangente do sistema de administração pública e autonomia local. Foi feita uma análise das funções do poder executivo federal e propostas para eliminar funções redundantes e duplicadas. Foi formada uma nova estrutura de órgãos executivos federais, elaborados relatórios sobre os resultados e os principais direcionamentos de suas atividades. A reforma das empresas estatais unitárias e das instituições estatais começou. Projetos de regulamentos administrativos modelo estão sendo desenvolvidos e projetos-piloto estão em andamento para criar registros e padrões para serviços públicos. Foram elaborados regulamentos com o objetivo de garantir o acesso à informação dos órgãos estaduais e dos órgãos de governo local, reformando o sistema de compras para as necessidades estaduais e municipais.

Ao mesmo tempo, apenas uma parte relativamente pequena das questões da reforma administrativa atingiu o estágio de implementação prática, principalmente no que diz respeito à reorganização dos órgãos executivos federais. As medidas para dar continuidade à reforma administrativa são de caráter inercial e visam, principalmente, completar a formação dos órgãos executivos federais em sua nova configuração.

Em várias áreas prioritárias da reforma administrativa, o trabalho não foi iniciado ou foi suspenso. Em primeiro lugar, trata-se dos mecanismos de exercício das competências das autoridades executivas para o seu trabalho nas novas condições. Em particular, mecanismos de controle e supervisão, anticorrupção, interação entre o Estado e as estruturas da sociedade civil, recursos pré-julgamento contra decisões e ações de órgãos e funcionários do Estado não foram desenvolvidos e implementados. Não há coordenação necessária das atividades do poder executivo federal na implantação de sistemas de suporte de tecnologia da informação para processos administrativos.

Além disso, a reforma afetou principalmente o nível federal do poder executivo. No nível regional, a reforma administrativa é implementada em apenas alguns experimentos.

Novos mecanismos de funcionamento e interação não podem ser criados pelas próprias autoridades executivas no quadro dos modelos de atividade estabelecidos. A sua criação requer uma abordagem de projeto integrada, implementada no âmbito do programa alvo federal.

Por Decreto do Governo da Federação Russa de 25 de outubro de 2005 nº 1789-r, foi aprovado o Conceito de Reforma Administrativa na Federação Russa em 2006-2008. e um plano de ação para a implementação da reforma administrativa na Federação Russa em 2006-2008. Pela mesma ordem do Governo da Federação Russa, recomenda-se que as autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa preparem seus próprios programas e planos de ação para a implementação da reforma administrativa.

A necessidade de implementar um programa abrangente se deve aos seguintes fatos.

Segundo especialistas internacionais, em termos de eficácia da administração pública e qualidade dos serviços públicos, a Federação Russa está no mesmo nível de países que são muito inferiores a ela em desenvolvimento econômico. E de acordo com vários indicadores integrais usados ​​na prática internacional, a Rússia é significativamente inferior não apenas aos países desenvolvidos, mas também à maioria dos países da Europa Oriental. Em particular, no ranking de competitividade internacional do Fórum Econômico Mundial no ano passado, a Federação Russa caiu de 81 para 89 em termos de "qualidade das instituições estatais". De acordo com o índice GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), que é determinado a cada dois anos pelo Banco Mundial e avalia a eficácia da administração pública em 209 países, a Rússia está classificada na parte inferior do ranking. De acordo com o Índice de Percepção da Corrupção, calculado pela organização internacional Transparência Internacional, em 2004 a Rússia ficou em 146º lugar entre 90 países.

O sistema de poder executivo é muito fechado aos cidadãos e às empresas. Segundo estudos internacionais, segundo o índice de opacidade, a Rússia ocupa a 48ª posição entre as 40 maiores potências. Com esse nível de opacidade, os custos adicionais dos investidores russos e estrangeiros devido ao aumento dos riscos chegam a 5,64% dos recursos investidos. Ao mesmo tempo, de acordo com especialistas, uma diminuição no nível de opacidade em uma média de um ponto se correlaciona com um aumento no PIB médio anual per capita em US$ 986, o investimento estrangeiro direto em relação ao PIB em 1% e uma diminuição na inflação em 0,46%.

Os resultados dos estudos russos sobre o estado do sistema de administração pública também testemunham a baixa eficiência do poder estatal, a corrupção do aparelho estatal e o declínio da confiança dos cidadãos nas instituições estatais e nos funcionários públicos. Os dados de pesquisas realizadas pela Public Opinion Foundation em 2004 em sete assuntos da Federação Russa testemunham uma avaliação negativa por parte dos cidadãos das atividades dos funcionários públicos na prestação de serviços públicos (mais de 71% dos entrevistados). Mais de 76% dos entrevistados enfrentaram manifestações de corrupção no aparelho estatal.

O referido Conceito define as metas e objetivos da reforma, expressos, em particular, na necessidade de introduzir normas de serviços públicos, aumentar a transparência das atividades das autoridades executivas.

Em 2006, está prevista a introdução de um mecanismo de recurso pré-julgamento por cidadãos e organizações de ações e decisões de autoridades e funcionários executivos, o desenvolvimento de programas de reforma administrativa padrão para autoridades executivas federais (ministérios, serviços, agências) e autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa.

Em 2007, como parte da reforma administrativa, está prevista a introdução da prática de perícia anticorrupção de projetos de lei e outros atos normativos legais e a implementação de programas de reforma administrativa nas entidades constituintes da Federação Russa.

Em 2008, serão introduzidas as principais normas de serviços públicos e regulamentos administrativos. Além disso, em 2008 está prevista a conclusão da liquidação de funções redundantes dos poderes executivos federais e regionais. O Conceito fornece indicadores para alcançar os objetivos da reforma administrativa, que, em particular, incluem: avaliação pelos cidadãos das atividades das autoridades executivas na prestação de serviços públicos, o nível de custos das empresas para superar as barreiras administrativas, o lugar do governo russo Federação em classificações internacionais de indicadores de qualidade da administração pública.

Os objetivos da reforma administrativa na Federação Russa em 2006-2008. são: melhorar a qualidade e acessibilidade dos serviços públicos; limitar a intervenção estatal nas atividades econômicas de entidades empresariais, incluindo a cessação da regulamentação estatal excessiva; aumentando a eficiência das atividades das autoridades executivas.

Para atingir esses objetivos, é necessário resolver as seguintes tarefas:

1) implementação nas instâncias executivas dos princípios e procedimentos de gestão baseada em resultados;

2) desenvolvimento e implementação de normas para serviços públicos prestados pelas autoridades executivas, bem como regulamentos administrativos nas autoridades executivas;

3) otimização do funcionamento das autoridades executivas e introdução de mecanismos anticorrupção nas áreas de atuação das autoridades executivas;

4) aumentar a eficiência da interação entre as autoridades executivas e a sociedade civil, bem como aumentar a transparência das atividades das autoridades executivas;

5) modernização do sistema de apoio à informação das autoridades executivas;

6) formação do necessário suporte organizacional, informacional, de recursos e pessoal para a reforma administrativa, aperfeiçoamento dos mecanismos de disseminação de experiências bem-sucedidas na administração pública.

As principais medidas de reforma administrativa devem ser implementadas em 2006-2008.

A reforma administrativa prevê a implementação de medidas em seis áreas principais.

1. Gestão por resultados

O objetivo de implementar esta direção é introduzir métodos e procedimentos de gestão orientada para resultados e gestão de projetos no governo da Federação Russa, autoridades executivas federais, autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa e organizações subordinadas a órgãos estatais.

A introdução de mecanismos de gestão baseados em resultados permitirá:

1) alcançar os resultados socialmente significativos planejados tanto no nível do governo da Federação Russa como um todo quanto no nível de autoridades executivas federais individuais e autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa;

2) exercer mais efetivamente o controle sobre a execução das decisões das autoridades executivas federais e autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa;

3) aumentar a eficiência do uso de recursos das autoridades executivas federais e autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa.

2. Padronização e regulamentação

Os objectivos das actividades nesta área são o desenvolvimento e implementação de normas de serviço público, regulamentos administrativos, bem como o aperfeiçoamento dos existentes e a criação de novos mecanismos eficazes de recurso pré-julgamento contra os actos e decisões das autoridades executivas e seus oficiais.

A consecução destes objectivos permitirá: melhorar a qualidade dos serviços públicos, torná-los acessíveis aos cidadãos e organizações, orientar a actividade do poder executivo para os interesses dos utentes; melhorar a qualidade e eficiência dos processos administrativos e gerenciais nas autoridades executivas.

3. Otimização das funções das autoridades executivas e combate à corrupção

Os objectivos da implementação da reforma administrativa nesta área são a optimização das funções das autoridades executivas, incluindo as funções de controlo e supervisão, e a introdução de mecanismos especiais de combate à corrupção nas autoridades executivas.

A actividade principal deverá centrar-se na exclusão das funções redundantes e duplicadoras das autoridades executivas, na separação organizacional das funções jurídicas, nas funções de fiscalização e controlo e nas funções de gestão do património do Estado e de prestação de serviços públicos.

4. Melhorar a eficiência da interação entre o poder executivo e a sociedade

Os objetivos das atividades nessa área são aumentar a eficácia da interação entre o poder executivo e a sociedade civil, bem como aumentar a abertura das atividades dos órgãos estaduais e dos governos locais.

Como parte da reforma administrativa, é necessário desenvolver um marco regulatório e metodológico e introduzir mecanismos para aumentar a abertura dos órgãos estaduais e municipais, bem como melhorar a interação entre o poder executivo e a sociedade. Em particular, é necessário criar canais eficazes de influência da sociedade civil (cidadãos, organizações, comunidade empresarial) na preparação e adoção de decisões executivas que afetem seus direitos e interesses legítimos.

Mecanismos devem ser desenvolvidos e implementados:

1) divulgação de informações sobre as atividades dos órgãos estaduais e dos governos locais;

2) realização de discussões públicas sobre as decisões em preparação;

3) a realização de um exame público de decisões socialmente significativas do poder executivo;

4) inclusão de representantes da sociedade civil nos conselhos das autoridades de supervisão, grupos de trabalho, outras estruturas para a elaboração de atos normativos e outras decisões do poder executivo que afetem os direitos e interesses legítimos dos cidadãos e organizações;

5) criação e atuação de conselhos públicos no poder executivo com a participação de representantes da sociedade civil;

6) determinar as classificações das autoridades executivas e dos governos locais de acordo com o critério de abertura.

5. Modernização do sistema de apoio à informação das autoridades executivas

O objetivo das medidas nesse sentido é modernizar o sistema de suporte de informação às atividades das autoridades executivas com base na introdução de padrões internacionais e na criação de sistemas de monitoramento nas principais áreas de reforma administrativa.

No âmbito desta direção, está previsto desenvolver fundamentos metodológicos e sistemas de monitoramento dos processos de gestão baseados em resultados, na qualidade dos serviços públicos, na eficácia dos programas de combate à corrupção departamentais e regionais, compras públicas, abertura de informação das autoridades executivas e governos locais, o desenvolvimento da sociedade civil e sua participação de representantes no processo de elaboração e adoção de decisões pelos órgãos estaduais com a posterior implementação do acompanhamento necessário.

6. Garantir a reforma administrativa

O despreparo dos participantes da reforma administrativa para sua implementação pode levar a uma desaceleração no processo de transformação e exige uma coordenação efetiva de medidas para implementar a reforma administrativa nos níveis federal e regional.

Os objetivos das atividades nesta área são a formação do suporte organizacional, informacional, de pessoal e de recursos necessários para a reforma administrativa, o aprimoramento dos mecanismos de disseminação de experiências bem-sucedidas na administração pública.

Como parte da implementação dessas atividades, está previsto:

1) criação de programas padronizados de reforma administrativa para ministérios federais, serviços e agências federais;

2) criação de um programa padrão de reforma administrativa em uma entidade constituinte da Federação Russa;

3) elaboração de diretrizes para implementação da reforma administrativa no município;

4) desenvolvimento de programas de treinamento para novos procedimentos da administração pública para sua implementação no âmbito de programas educacionais e cursos de formação avançada para servidores estaduais e municipais;

5) monitorar a eficácia das medidas de reforma administrativa nos níveis federal e regional;

6) aprimorar os mecanismos de divulgação de experiências bem-sucedidas na administração pública;

7) interação com o público sobre a implementação da reforma administrativa;

8) formação de um mecanismo eficaz de gestão das medidas para realizar a reforma administrativa.

Falando sobre as reformas, o sociólogo russo, professor Pitirim Sorokin (1889-1968) formulou quatro sinais de seu sucesso:

1) a conformidade dessa reforma com os instintos básicos do povo (ou seja, a ideia do povo sobre o bem e o mal);

2) validade científica da reforma;

3) aprovação da reforma em determinada região estreita;

4) legalidade das reformas.

Mais algumas condições podem ser mencionadas: a presença de um projeto de modernização (estratégia de reforma); o consentimento da parte ativa da sociedade, pronta para implementar conscientemente essa estratégia; a presença de uma elite de pensamento estratégico; a capacidade da elite de ser socialmente responsável.

A reforma do sistema de administração pública na Rússia é uma das condições importantes para as altas taxas de desenvolvimento socioeconômico do país. Nesse sentido, o equilíbrio das medidas para a implementação da reforma administrativa, visando aumentar a eficiência das atividades dos órgãos governamentais e áreas prioritárias para reformar o sistema político da Federação Russa, é de particular importância.

Tema 6. Tendências no desenvolvimento das relações federativas

6.1. Organização territorial do poder e formas de governo

O Estado une comunidades sociais heterogêneas (em etnias, religiões, linguísticas, culturais), por isso há a necessidade de garantir a interação dessas comunidades e a integridade do Estado. Gerenciar um grande estado com um grande território e uma grande população a partir do centro é bastante difícil, o que implica a criação de um sistema de governo bastante complexo.

A estabilidade das instituições estatais, toda a vida política da sociedade depende em grande parte da forma de governo. A forma de governo reflete a estrutura territorial do estado, a relação entre o estado e suas unidades territoriais constituintes.

É importante esclarecer que o território - uma das principais características do Estado e o elemento mais importante para a compreensão da essência do Estado como forma de organização política da sociedade - é a base para a construção de um sistema de autoridades estatais e locais. autogoverno, visando resolver com sucesso os problemas de organização racional do Estado.

Em organização territorial deve-se entender certas regras para o arranjo tanto das partes constituintes do território estadual quanto do estado como um todo; ao mesmo tempo, a organização territorial do Estado assegura o estabelecimento de relações adequadas entre as unidades territoriais, bem como o exercício do poder público com base na divisão do território.

Quando falamos da estrutura territorial do Estado, referimo-nos, em primeiro lugar, à forma de organização territorial do poder.

Dispositivo territorial os estados são, por um lado, uma forma de organização territorial do poder e, por outro, um sistema de relações entre o estado como um todo e as suas partes constituintes (territórios). A natureza dessas relações determina duas formas principais de estrutura territorial estadual: unitária e federal. A terceira forma de governo - uma confederação - não é mais uma associação territorial das partes constituintes de um estado, mas geralmente uma associação de estados soberanos que têm o seu próprio governo territorial.

Estrutura político-territorial o estado é uma forma de organização política e territorial do estado, um sistema de relações entre as pessoas que vivem no centro e diferentes regiões, a distribuição de poder no território do estado entre os órgãos do governo central e local.

A maioria dos estados do mundo tem uma estrutura territorial unitária. Unitário - um único estado com uma única constituição e cidadania, com um único sistema de autoridades e processos judiciais, onde funciona um único sistema de legislação, um único sistema jurídico e monetário. Um estado unitário é caracterizado pela gestão centralizada das unidades administrativo-territoriais e pela ausência de entidades estaduais-territoriais separadas (independentes). Esta é uma estrutura única, indivisível, constituindo toda uma estrutura estatal-territorial. Ao mesmo tempo, distinguem-se dois tipos de estado unitário moderno - estados unitários centralizados e descentralizados.

Nos estados unitários centralizados, a subordinação das regiões ao centro é realizada por meio de funcionários nomeados pelas autoridades centrais. Cazaquistão, Holanda, Uzbequistão, Finlândia podem ser atribuídos a este tipo de estado unitário. Nos estados unitários descentralizados, as autoridades regionais são formadas independentemente das centrais, portanto, suas relações jurídicas são construídas com base na descentralização. Esses estados unitários são Grã-Bretanha, Espanha, Itália, Nova Zelândia, Japão.

Muitas vezes, os estados unitários modernos são divididos em estados com uma estrutura territorial simétrica e assimétrica.

Um estado com uma estrutura administrativo-territorial simétrica é caracterizado pelo fato de que suas partes territoriais têm igual status político e jurídico. Por exemplo, voivodias na Polônia ou regiões da Bielorrússia são iguais. Em um estado com estrutura administrativo-territorial assimétrica, suas partes territoriais têm um status político e jurídico diferenciado. Tais características são inerentes à Itália, onde a Sicília, a Sardenha e algumas outras unidades territoriais têm formas e condições especiais de autonomia, e o status dessas autonomias é determinado por leis constitucionais separadas. Muitas regiões de Espanha (Catalunha, Galiza) também têm um estatuto assimétrico. Nos últimos anos, Itália, Espanha, Holanda e França, embora permanecendo formalmente unitários, usaram elementos individuais do federalismo em sua estrutura estadual-territorial.

Nos estados unitários modernos, muitas vezes existem vários vínculos de unidades administrativo-territoriais, dependendo da população e do tamanho territorial do estado. Há uma divisão administrativo-territorial de dois níveis, três níveis e quatro níveis. Normalmente as maiores unidades territoriais são províncias, regiões, províncias; essas unidades territoriais são divididas em distritos, distritos, condados, etc. Alguns estados pequenos não possuem divisões administrativo-territoriais.

A organização territorial de um estado federal pode ser considerada como um sistema composto pelos seguintes componentes: organização política e territorial (na Federação Russa - repúblicas, territórios, regiões, etc.), organização administrativa e territorial dos sujeitos da federação (cidades , distritos, cidades, etc. d.), organização econômico-territorial (região zonal-econômica, região econômica de um sujeito da federação, unidade municipal) e organização departamental (departamentos, departamentos, etc.).

É geralmente aceite que numa federação, tanto ao nível do centro como das partes territoriais, existem os principais elementos estruturais do Estado: poder legislativo, executivo, judiciário, outras partes do aparelho estatal, etc. tempo, a presença desses elementos é garantida pelas normas do direito constitucional e não podem ser arbitrariamente liquidadas pelo governo central.

Federação - trata-se, antes de mais nada, de um complexo de territórios que possuem características específicas que caracterizam o próprio estado. Mas esses territórios não são estados, são semelhantes a estados, pois representam unidades territoriais do estado (geralmente são chamados de entidades territoriais estaduais) e não possuem soberania, ou seja, poder supremo independente e ilimitado de fatores externos, uma vez que a soberania é um atributo do Estado e não inerente às suas unidades territoriais.

governo federal caracterizada pela unificação de duas ou mais unidades territoriais - sujeitos da federação (estados, terras, províncias, cantões, repúblicas, regiões) em um estado. Esses territórios possuem significativa independência política, econômica e cultural, possuem divisão administrativo-territorial e legislação própria.

Nos estados federados, há autoridades supremas federais e autoridades supremas no nível de súditos da federação, ou seja, existem dois níveis de poder estadual - federal e regional.

Os poderes das autoridades de ambos os níveis têm uma distinção constitucional ou outra normativa. As federações são caracterizadas pela presença de um sistema jurídico dual, muitas vezes dupla cidadania, um parlamento bicameral, uma das câmaras que representa os interesses dos súditos da federação e a segunda - os interesses nacionais.

Existem três formas mais famosas de federação: contratual, centralista e cooperativa. Ao mesmo tempo, deve-se ressaltar que formas específicas de federação estão em constante mudança, refletindo várias opções para a relação entre o governo federal e os súditos da federação.

A forma de federação por tratado considera a federação como uma associação de estados que transferem certos direitos para as autoridades centrais recém-formadas com base em um acordo. A forma centralista de federação pressupõe que toda a vida socioeconômica e política em partes individuais do estado deve ser realizada com base nas decisões dos órgãos federais. A forma cooperativa da federação é baseada na cooperação socioeconômica entre o centro federal e os súditos da federação.

Há também duas formas principais de formação de federações: com base na união e com base na autonomia dos súditos da federação. É geralmente aceito que a maioria das federações, originalmente criadas com base na união, ao longo do tempo, no curso dos processos de centralização, na verdade se transformaram em federações baseadas na autonomia de sujeitos que não têm o direito de se separar de sua composição. Nos últimos anos, um conceito qualitativamente novo de "federalismo europeu" tem sido usado - uma forma especial de união política dos estados da Europa Ocidental, onde a integração política é baseada na fusão de estruturas estatais em uma comunidade interestadual mais ampla com a criação de novas instituições de poder e a transferência para elas dos direitos soberanos dos órgãos políticos nacionais. Dois princípios básicos de construção de uma federação se desenvolveram no mundo - nacional-territorial e territorial.

Confederação une estados independentes para resolver problemas comuns (militares, energéticos, financeiros, etc.). A Confederação não pode ser chamada de uma forma de governo. Esta é uma união interestadual temporária formada com base em um tratado internacional, cujos membros mantêm plenamente a soberania do Estado.

As principais características da confederação:

1) falta de um território único;

2) direito ilimitado de saída do sindicato;

3) o governo central depende dos governos dos estados independentes, uma vez que é sustentado pelos seus fundos;

4) os recursos financeiros para fins comuns e uma política comum são formados a partir de contribuições dos membros do sindicato;

5) as forças armadas da confederação estão sob comando geral;

6) a política internacional geral acordada não exclui a posição independente dos membros da confederação em questões específicas;

7) legalmente todos os membros têm direitos iguais, mas na realidade o papel prioritário na confederação é desempenhado pelo Estado com maior potencial económico-militar.

As confederações geralmente têm vida curta - elas se separam ou se transformam em uma federação. No entanto, o princípio do confederalismo pode tornar-se um fator estimulante nos processos de integração modernos (no desenvolvimento da União Europeia, dos países da CEI, etc.).

6.2. Federalismo moderno: conceito, princípios, características, critérios.

Federalismo - este é um sistema de características e princípios básicos de uma determinada forma de governo, um conjunto de estruturas, normas e métodos de administração pública que estabelecem a interação do centro e dos sujeitos e asseguram o funcionamento racional e eficiente do Estado no interesse tanto da federação como um todo quanto de seus súditos.

As características essenciais do federalismo incluem:

1) a natureza estatal das unidades territoriais unidas em um único estado - súditos das federações;

2) divisão constitucional de competências entre os sujeitos e o centro;

3) a inadmissibilidade de mudança de fronteiras sem o consentimento dos sujeitos;

4) o território da federação é composto pelos territórios dos entes constituintes da federação (estados, repúblicas, terras, etc.) e em termos políticos e administrativos não representa um todo único, mas existe um sistema unificado de fronteiras e sua proteção;

5) os súditos da federação não têm soberania plena e não têm direito à secessão (saída unilateral da federação);

6) os súditos da federação possuem sistema próprio de poderes legislativos, executivos e judiciários, mas em relação ao sistema federal de poderes estaduais federais são subsistemas, os limites de sua jurisdição são determinados pela constituição e pelas leis federais;

7) os súditos da federação desenvolvem sua constituição (carta), sistema de leis, observando prioridade, cumprimento da constituição e legislação federal;

8) na federação não existe um orçamento estadual único, mas existe um orçamento federal e orçamentos dos entes constituintes da federação;

9) a cidadania em uma federação costuma ser dupla: cada cidadão é considerado cidadão da federação e cidadão do respectivo sujeito da federação;

10) regulamentado por lei, garantindo a igualdade de todos os cidadãos no território da federação;

11) os súditos não têm supremacia total em seu território e estão limitados em seus direitos de agir de forma independente no campo das relações internacionais;

12) o parlamento federal é geralmente bicameral, a câmara alta é composta por representantes dos entes constituintes da federação, a câmara baixa é um órgão de representação nacional e é eleita pelo voto popular.

Os principais princípios do federalismo incluem: a voluntariedade da unificação dos estados e entidades afins em um único estado; adoção da constituição federal e das constituições dos súditos da federação; estatuto constitucional de ordem única (simétrico) dos súditos da federação e sua igualdade; distinções constitucionais e legais entre a soberania da federação e a soberania de seus súditos; território comum e cidadania; um sistema monetário e aduaneiro unificado, o exército federal e outras instituições do estado que garantem sua existência e funcionamento seguros.

As formas de federação refletem as opções de relacionamento entre o governo federal e os súditos da federação.

É geralmente aceito que os estados federais devem atender aos seguintes critérios condicionais:

1) o governo federal (autoridade) tem direito de controle exclusivo sobre a condução da política externa;

2) estados - os súditos da federação não estão autorizados a se retirar da federação ou a rescindir unilateralmente vínculo com o sindicato nacional (federação);

3) o governo federal pode exercer seu poder independentemente dos estados membros da federação e realizar sua vontade sem a aprovação direta deles;

4) nenhuma emenda à constituição federal poderá ser feita sem a aprovação dos estados membros da federação;

5) o governo federal não está autorizado a alterar unilateralmente os limites dos entes constituintes da federação;

6) o poder estadual é dividido entre o governo federal e os governos dos estados - súditos da federação;

7) poderes certos e suficientemente significativos deveriam ser reservados aos Estados membros;

8) o principal órgão legislativo do país deve ser bicameral, e os estados - súditos da federação devem ter representação igualitária em pelo menos uma de suas câmaras;

9) o tribunal deve ser organizado de acordo com o duplo princípio: cada instância tem seus próprios tribunais para garantir a eficácia das leis;

10) O tribunal federal interpreta a constituição e pode resolver conflitos entre o governo federal e os governos dos estados membros da federação.

6.3. Fundamentos constitucionais e legais do federalismo russo moderno

Os fundamentos do sistema constitucional da Federação Russa caracterizam a Rússia como um estado democrático de direito federal com uma forma republicana de governo.

De acordo com art. 5 da Constituição "A Federação Russa consiste em repúblicas, territórios, regiões, cidades de importância federal, uma região autônoma, regiões autônomas - sujeitos iguais da Federação Russa." Nesse sentido, ao considerar os problemas da estrutura política e territorial da república, muitas vezes são chamados de entidades estatais nacionais; territórios, regiões, cidades de relevância federal - por formações administrativo-territoriais; região autónoma e regiões autónomas - formações territoriais nacionais. Essa característica se deve ao fato de que a estrutura política e territorial da Rússia moderna é baseada em dois princípios inter-relacionados - nacional-territorial e territorial.

Do ponto de vista legal, essas diferenças nos nomes (república, território, região) dos súditos da Federação não podem servir de base para considerar que os súditos da Federação Russa têm diferenças de status e poderes, uma vez que são iguais entre si e nas relações com as autoridades federais, de acordo com a Parte 4 do artigo. 5º da Constituição. A igualdade das entidades constituintes da Federação Russa não pode ser posta em causa devido ao fato de que na Constituição, após a menção das repúblicas, a palavra "estado" é colocada entre parênteses, e também porque as Leis Básicas da Rússia as repúblicas são chamadas de constituições, enquanto em outros assuntos são chamadas de cartas. Nessas diferenças de nomes, alguns veem a desigualdade dos súditos da Federação Russa e até a assimetria do status constitucional dos súditos da Federação Russa. No entanto, em particular, na Parte 1 do art. O artigo 5 da Constituição estabelece a igualdade de todos os súditos da Federação Russa (repúblicas, territórios, regiões), e a parte 2 do mesmo artigo define o status das repúblicas como estados que possuem sua própria constituição, ao contrário de outros súditos. Tal desacordo cria um pré-requisito constitucional e legal para a real desigualdade de sujeitos com inevitáveis ​​conflitos mútuos tanto entre eles quanto com as autoridades federais. Falando sobre os assuntos da Federação, eles inicialmente significam sua igualdade, caso contrário não pode haver um sistema federal de pleno direito.

A Constituição (parte 3, artigo 5) enfatiza que a base da estrutura federal da Rússia é a primazia de sua integridade estatal, a unidade do poder estatal na delimitação de jurisdição e poderes entre as autoridades estatais da Federação e as autoridades estaduais da entidades constituintes da Federação Russa. A Constituição reconheceu a diversidade de especificidades nacionais, demográficas, geográficas, comunicativas, cotidianas e outras dos assuntos da Federação e proporcionou a oportunidade de regulamentação constitucional (estatutária) das relações sociais dentro de cada assunto da Federação Russa.

A federação, tendo dois níveis de poder estadual, não regula toda a esfera da vida política do estado, pois se apoia no princípio constitucional da delimitação dos sujeitos de jurisdição e poderes entre os órgãos do governo federal e regional. Este princípio não pode ser considerado separadamente de outro princípio constitucional, segundo o qual, nas relações com os órgãos do governo federal, todos os súditos da Federação Russa são iguais entre si.

A aplicação uniforme dos princípios da estrutura territorial e política da Federação Russa garante o desenvolvimento do governo autônomo local em todo o seu território, independentemente do nome do sujeito da Federação (república, território, região etc.). Esta forma de democracia pode levar em conta as características históricas, nacionais e culturais que se desenvolveram no território de um determinado sujeito da Federação Russa, mas os princípios políticos de organização do poder local permanecem os mesmos para todos os sujeitos.

A estrutura federal da Rússia baseia-se não apenas na integridade do Estado e na unidade do sistema de poder estatal, mas também na igualdade e na autodeterminação dos povos russos. Levando em consideração a natureza multinacional da Federação Russa, essa autodeterminação pode ser implementada de acordo com a Constituição e a legislação federal apenas no âmbito da Federação Russa, ou seja, a autodeterminação até a secessão não é permitida. Portanto, a implementação do princípio constitucional de igualdade e autodeterminação dos povos nas relações federativas intraestatais não pode ser associada à formulação por qualquer povo que viva no território da Federação Russa da questão do direito à autodeterminação na forma da formação de um Estado soberano independente.

O princípio da igualdade dos povos é confirmado pelo art. 6º da Constituição, que reconhece a igualdade de direitos e liberdades das pessoas independentemente do seu local de residência, da sua pertença a um Estado nacional ou entidade administrativo-territorial. Todas as nações são iguais, independentemente de seu tamanho e nível de desenvolvimento. Existe uma relação entre os direitos e liberdades do indivíduo e os direitos e liberdades dos povos. As pessoas nas quais os direitos humanos são suprimidos não podem ser livres, assim como uma pessoa não pode se sentir livre se os direitos de seu povo forem violados.

O princípio da autodeterminação dos povos foi consagrado na Constituição. É impossível imaginar a organização do poder estatal e o sistema de administração estatal, formas democráticas e republicanas de governo na escala do Estado-nação sem o princípio da representação política. O principal instrumento de implementação do princípio da representação são os partidos políticos e as eleições. A maioria das instituições estatais que tomam decisões importantes para o estado e a sociedade que são de vital importância para os cidadãos são organizadas como resultado de eleições periódicas.

6.4. Características da organização política e territorial da Federação Russa

O desenho constitucional da estrutura estatal moderna da Federação Russa ocorreu em difíceis condições de transição do modelo soviético de federalismo para o modelo jurídico. Portanto, os critérios acima para a estrutura federal do estado nas condições da Rússia têm suas próprias características, e algumas delas são simplesmente inaceitáveis.

Praticamente nenhum estado federal no mundo deverá ter um único sistema de poder executivo. De acordo com o art. 77 da Constituição prevê a criação de um sistema unificado de poder executivo no âmbito da jurisdição exclusiva da Federação Russa e jurisdição conjunta da Federação Russa e das entidades constituintes da Federação Russa.

O sistema judicial da Federação Russa também difere significativamente dos sistemas judiciais de outros estados federais, pois é exclusivamente federal. Nas entidades constituintes da Federação Russa, apenas tribunais constitucionais (carta) com poderes bastante limitados podem ser criados.

Vários tipos de entidades constituintes da Federação Russa (repúblicas, territórios, regiões, formações autônomas, cidades de importância federal) e algumas incertezas quanto à igualdade de seu status constitucional e legal fazem da Rússia uma federação assimétrica.

A composição multinacional da população, um vasto território com diferentes condições naturais e geográficas, um traço histórico nas relações nacionais e uma situação política específica associada à ameaça de colapso do Estado russo - tudo isso determina as especificidades da estrutura federal de Rússia.

Em termos de seu conteúdo social, o federalismo russo personifica a unidade estatal, a unificação de dezenas de povos como comunidades etnoterritoriais em torno do povo russo, que é o núcleo e a principal força unificadora de um estado federal multinacional.

A peculiaridade do federalismo russo moderno é que ele combina princípios territoriais (todo-territorial) e nacionais (nacional-territorial).

A peculiaridade do federalismo russo moderno é que é um federalismo relativamente jovem, que ainda está em processo de formação e está inextricavelmente ligado à democratização do país. Embora formalmente o federalismo russo remonte a outubro de 1917, sua formação e desenvolvimento reais começaram apenas na última década do século XX.

Uma das características do federalismo russo é que a Federação Russa é a maior federação do mundo. Um grande número de assuntos cria um problema de controlabilidade. A teoria de controle define a escala de controlabilidade dentro de 9-13 objetos. O processo em curso de unificação das entidades constituintes da Federação Russa como forma de resolver este problema ainda não produziu resultados concretos.

A Federação Russa é uma federação assimétrica que permite um status diverso, político, estatal-legal e financeiro de suas entidades constituintes. A simetria é quebrada, pois inicialmente a definição dos assuntos da Federação Russa foi baseada em princípios diferentes: alguns foram formados em base nacional e se tornaram repúblicas, outros - em base territorial - territórios, regiões, as cidades de Moscou e São Petersburgo .Petersburgo, outros - numa região mista, nacional-territorial - autónoma e okrug autónomo. Assim, foram estabelecidos três modelos da estrutura constitucional das entidades constituintes da Federação Russa. A Constituição partiu do Tratado Federal e fixou suas disposições de compromisso: por um lado, a igualdade de todos os súditos entre si e nas relações com as autoridades estatais, por outro lado, confirmou a diversidade dos status sociopolíticos da Rússia Federação.

De acordo com o art. 66 da Constituição, o estatuto de república é determinado pela Constituição e pela Constituição da República.

Uma característica da Federação Russa é o status jurídico dos okrugs autônomos - sua dupla personalidade jurídica: são súditos independentes da Federação Russa, mas territorialmente fazem parte da região, território (os mesmos súditos iguais da Federação Russa). A relação dos okrugs autônomos com o oblast e o krai a que pertencem requer regulamentação legislativa.

Uma característica e contradição do federalismo russo é, ao mesmo tempo, a disposição consagrada na Constituição (parte 3 do artigo 11) de que a delimitação de poderes pode ser realizada não apenas pela Constituição, mas também por tratados federais e outros sobre a delimitação de jurisdição e poderes. A partir disso, as relações contratuais podem ter caráter constitucional, contratual ou misto. As relações existentes das autoridades estatais dos súditos da Federação Russa com órgãos federais podem ser divididas em três tipos: próximas ao confederal, federais, mas baseadas em acordos individuais, com base na Constituição e no Tratado Federal e nos estatutos da maioria dos súditos da a Federação.

A Constituição não menciona o termo "soberania" em relação aos assuntos, a soberania estatal se estende a todo o território da Federação Russa, ao mesmo tempo, o governo federal é competente para resolver apenas questões definidas pela Constituição e relativas a todo o Estado. Mas o art. 76 da Constituição define os limites da jurisdição da Federação Russa, a jurisdição conjunta da Federação Russa e as entidades constituintes da Federação Russa, a implementação de seu próprio regulamento das entidades constituintes da Federação Russa - a adoção de leis e regulamentos das entidades constituintes da Federação Russa, e nesta área está em vigor o ato jurídico normativo da entidade constituinte da Federação Russa, que enfatiza a "soberania" do poder estatal da entidade constituinte RF.

Além disso, os súditos da Federação Russa dispõem independentemente de sua propriedade, podem realizar suas necessidades e interesses nacionais. O problema é que as constituições de várias entidades constituintes da Federação Russa reconhecem a soberania da república como mais volumosa, elevando o status de sua formação estatal, levando-a além do quadro estabelecido pela Constituição e pelos princípios internacionais do federalismo. Essas características e contradições determinam as tarefas e as principais direções de desenvolvimento das relações federativas, da política federal nacional e regional.

6.5. Fases de desenvolvimento das relações federativas

A primeira fase - 1991-1993. Caracteriza-se pelo desenvolvimento de uma tendência de descentralização e pelo desejo de se separar da Federação Russa por várias entidades constituintes da Federação Russa. Uma certa forma de compromisso entre as autoridades centrais e regionais foram os Tratados Federais de 31 de março de 1992 sobre a delimitação de jurisdição e poderes entre os órgãos do governo federal da Federação Russa e as autoridades das repúblicas, territórios, regiões, cidades de Moscou e São Petersburgo, a região autônoma, distritos autônomos dentro da Federação Russa. Após sua assinatura, iniciou-se uma reforma ativa da vertical executiva do poder, sua centralização e subordinação ao Presidente da Federação Russa. A instituição de representantes presidenciais nos assuntos da Federação Russa foi criada para coordenar as atividades das estruturas de poder federal e regional. Esta fase terminou com a dissolução do Conselho Supremo, o que levou a um forte confronto e desestabilização da situação no país.

A segunda etapa - 12 de dezembro de 1993. O início desta etapa foi a aprovação da Constituição, que criou uma estrutura para a interação das autoridades. Uma característica dessa etapa é a imperfeição da regulação legislativa das relações entre os órgãos governamentais federais e regionais. Sob essas condições, as entidades constituintes da Federação Russa determinam independentemente seus sistemas de poder estatal e regimes políticos (parlamentar, presidencial), constroem relacionamentos com o centro federal. As concessões do Centro aos súditos politicamente mais influentes da Federação (Tataristão) contribuem para a estabilização da situação no país.

A terceira etapa - 15 de fevereiro de 1994. Acordo entre a Federação Russa e a República do Tartaristão sobre a delimitação de jurisdição e delegação mútua de poderes entre as autoridades estatais da Federação Russa e as autoridades estaduais da República do Tartaristão.

A quarta etapa - o final de 1994. Assinatura em massa de tratados federais. Durante esses anos, eleições para governadores foram realizadas e as regiões ganharam uma independência significativa do Centro. Esta fase é caracterizada por uma nova onda de descentralização. Em condições de certo desequilíbrio nas relações federativas-regionais, a prática de concluir tratados e acordos bilaterais entre o centro federal e as entidades constituintes da Federação Russa tornou-se generalizada. Em certa medida, compensou a imperfeição da base legislativa da interação federal-regional, aliviou tensões e proporcionou certo grau de estabilização das relações entre os órgãos governamentais federais e regionais. Ao mesmo tempo, agravou-se o problema da assimetria das relações federativas.

A quinta etapa - 1999 - a adoção da Lei Federal de 1999 de outubro de 184 No. 6-FZ "Sobre os Princípios Gerais de Organização dos Órgãos Legislativos (Representativos) e Executivos do Poder Estatal dos Sujeitos da Federação Russa" (doravante - a Lei de 1999 de outubro de 184 nº 21 -FZ), que estabeleceu os princípios e procedimentos gerais para delimitar os sujeitos de jurisdição e poderes, concluindo acordos sobre tal delimitação entre autoridades estatais das entidades constituintes da Federação Russa e o centro federal, que obrigou as entidades constituintes da Federação Russa até 2002 de junho de XNUMX a alinhar os textos dos acordos com a Constituição.

A sexta etapa começou em 2000 e foi marcada por uma mudança no procedimento para a formação da câmara alta do parlamento federal - o Conselho da Federação da Assembleia Federal da Federação Russa, a criação do instituto dos distritos federais, a reorganização do instituto de plenipotenciários presidenciais nas regiões e a criação do Conselho de Estado da Federação Russa.

A sétima etapa no desenvolvimento das relações federais começou em 2004 e está associada ao processo de fortalecimento da vertical do poder, a saber: em setembro de 2004, foi alterado o procedimento para a formação de altos funcionários das entidades constituintes da Federação Russa. Alterações e adições foram feitas à Lei de 6 de outubro de 1999 nº 184-FZ, em particular, foi complementada por capítulos que definem os princípios gerais para a divisão de poderes entre órgãos federais e autoridades de uma entidade constituinte da Federação Russa e a base econômica para as atividades das autoridades públicas de uma entidade constituinte da Federação Russa.

Tópico 7. Organização do poder nos assuntos da Federação Russa

7.1. O sistema de poder estatal regional

Um estado federal implica a existência de pelo menos dois níveis de governo: o federal e o nível de assuntos. A Federação Russa como estado federal é caracterizada pela presença de vários níveis de governo: federal, regional (sujeitos da Federação) e local (governos locais). O sistema de três níveis de poder é um dos sinais de um estado democrático, e a divisão de poderes entre esses níveis de poder é um sinal de sua descentralização.

O sistema de poder estatal na Rússia tem dois níveis - federal e regional. A Constituição regula tanto os poderes exclusivos das autoridades estaduais federais quanto os poderes exclusivos das autoridades estaduais regionais, bem como os poderes conjuntos das autoridades federais e regionais. Os poderes das autoridades locais são definidos separadamente na Constituição, pois na Rússia a independência do governo autônomo local é garantida dentro de seus poderes e os governos locais não estão incluídos no sistema de autoridades estatais.

A base legal para a formação e atividades das autoridades públicas dos súditos da Federação Russa é a Constituição, leis federais, constituições (cartas) e leis dos súditos da Federação.

A Constituição define os princípios básicos nos quais as atividades das autoridades estatais das entidades constituintes da Federação Russa devem se basear: independência e independência das autoridades das entidades constituintes da Federação Russa, que têm, fora dos assuntos de jurisdição federal e assuntos de jurisdição conjunta, a plenitude do poder do Estado; integridade do Estado e unidade dos órgãos governamentais; proteção dos direitos dos cidadãos em toda a Federação Russa; delimitação de jurisdição e poderes entre órgãos federais e autoridades estaduais das entidades constituintes da Federação Russa.

O estabelecimento de princípios gerais para a organização do poder estatal das entidades constituintes da Federação Russa é uma responsabilidade conjunta da Federação Russa e das entidades constituintes da Federação Russa, e o sistema de autoridades estatais é formado pelas entidades constituintes da Federação Russa Federação Russa de forma independente. A lei de 6 de outubro de 1999 nº 184-FZ estabeleceu claramente o sistema de autoridades estaduais das regiões, que consiste em:

1) corpo legislativo (representativo) do poder estatal;

2) o mais alto órgão executivo do poder estatal;

3) outros órgãos do poder estatal formados de acordo com a constituição (carta) de uma entidade constituinte da Federação Russa.

A constituição (carta) de uma entidade constituinte da Federação Russa pode estabelecer a posição do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa.

As atividades das autoridades estatais das entidades constituintes da Federação Russa são realizadas de acordo com os seguintes princípios:

1) integridade estatal e territorial da Rússia;

2) a extensão da soberania da Rússia sobre todo o seu território;

3) a supremacia da Constituição e das leis federais em toda a Rússia;

4) a unidade do sistema de poder estatal;

5) divisão do poder estatal em legislativo, executivo e judiciário;

6) delimitação de assuntos de jurisdição e poderes entre autoridades estatais da Rússia e assuntos da Federação Russa;

7) exercício independente pelas autoridades estatais das entidades constituintes da Federação Russa e órgãos de governo autônomo local de seus poderes.

As autoridades executivas federais e as autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa, de comum acordo, podem transferir entre si o exercício de parte de seus poderes.

As especificidades da organização do poder estatal nas entidades constituintes da Federação Russa são determinadas pela distribuição de poderes do nível de gestão estudado horizontalmente, o mecanismo de dissuasão e controle mútuo, o método de formação e responsabilidade política das autoridades executivas e altos funcionários da entidade constituinte da Federação Russa. É isso que caracteriza a forma de governo de uma determinada região dentro dos três modelos conhecidos de organização do poder: presidencialista, parlamentarista ou misto (presidencial-parlamentar).

7.2 Autoridades legislativas das entidades constituintes da Federação Russa

O corpo legislativo tem o status de órgão legislativo supremo e único permanente da entidade constituinte da Federação Russa. Suas funções são a regulamentação legislativa sobre os assuntos de jurisdição da entidade constituinte da Federação Russa e assuntos de jurisdição conjunta, bem como a resolução independente de questões de suporte organizacional, jurídico, informativo, logístico e financeiro para suas atividades. O legislador tem os direitos de uma pessoa jurídica, tem um selo de carimbo. O nome do corpo legislativo do poder estatal de um assunto da Federação Russa, sua estrutura é estabelecida pela constituição (carta) do assunto, levando em consideração as tradições históricas, nacionais e outras do assunto da Federação Russa.

A Lei nº 6-FZ, de 1999 de outubro de 184, define a estrutura e as modalidades de formação do corpo legislativo do poder estatal. Os deputados do corpo legislativo do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa são eleitos por cidadãos da Rússia que residem no território de uma entidade constituinte da Federação Russa e possuem sufrágio ativo. Um cidadão da Rússia que, de acordo com a legislação federal, a constituição (carta) e (ou) a lei de uma entidade constituinte da Federação Russa, tenha um direito eleitoral passivo, pode ser eleito deputado. As eleições são realizadas com base no sufrágio universal, igual e direto por voto secreto. O status de deputado, seu mandato, o procedimento de preparação e realização de eleições são regulados pela legislação federal, pela constituição (carta) e pelas leis da entidade constituinte da Federação Russa.

A maioria dos órgãos legislativos dos súditos da Federação Russa é unicameral, apenas em algumas repúblicas os órgãos legislativos de poder consistem em duas câmaras. Os órgãos legislativos das entidades constituintes da Federação Russa são formados durante eleições especiais com base nos sistemas eleitorais majoritários e proporcionais. Pelo menos 50% dos deputados do corpo legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa devem ser eleitos em um único distrito eleitoral proporcionalmente ao número de votos expressos nas listas de candidatos a deputados indicados por associações eleitorais.

O número de deputados do corpo legislativo do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa é estabelecido pela constituição (carta) da entidade constituinte da Federação Russa. O número de mandatos de deputados varia de 11 no Okrug Autônomo de Taimyr a 194 deputados na República do Bascortostão. O mandato dos deputados do corpo legislativo é estabelecido pela constituição (carta) do assunto da Federação Russa, mas não pode exceder cinco anos. O número de deputados que trabalham de forma profissional permanente é estabelecido pela lei da entidade constituinte da Federação Russa.

As despesas para garantir as atividades do corpo legislativo do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa estão previstas no orçamento de uma entidade constituinte da Federação Russa separadamente de outras despesas de acordo com a classificação orçamentária da Federação Russa. Não é permitido o gerenciamento e a disposição dos fundos orçamentários de uma entidade constituinte da Federação Russa no processo de sua execução pelo órgão legislativo, deputados individuais ou grupos de deputados. Ao mesmo tempo, os poderes do corpo legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa de exercer controle sobre a execução do orçamento de uma entidade constituinte da Federação Russa não são limitados.

O órgão legislativo é competente se para a sua composição forem eleitos pelo menos 2/3 do número estabelecido de deputados. A competência de uma reunião do órgão legislativo é determinada pela lei da entidade constituinte da Federação Russa. As reuniões do órgão legislativo são abertas, mas também são permitidas reuniões à porta fechada, o que é estabelecido pelo regulamento deste órgão.

Credenciais legislatura são bastante extensas. Isto:

1) aprovação de programas para o desenvolvimento socioeconômico da região;

2) o estabelecimento de impostos e taxas e o procedimento para sua cobrança (dentro da jurisdição da entidade constituinte da Federação Russa);

3) estabelecer o procedimento para a constituição e funcionamento dos fundos extra-orçamentários e cambiais, estabelecendo o relatório sobre a aplicação dos recursos desses fundos;

4) gestão e alienação da propriedade de um sujeito da Federação Russa;

5) aprovação e rescisão de contratos do assunto da Federação Russa;

6) estabelecer o procedimento para nomear e realizar um referendo de uma entidade constituinte da Federação Russa;

7) estabelecer o procedimento para a realização de eleições para o corpo legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa;

8) realização de eleições para órgãos de governo autônomo local;

9) determinação da estrutura administrativo-territorial e procedimento para sua alteração;

10) aprovação do esquema de gestão do assunto da Federação Russa, determinação da estrutura do mais alto órgão executivo do poder estatal do assunto da Federação Russa.

O corpo legislativo do poder estatal de um súdito da Federação Russa: adota a constituição de um súdito da Federação Russa e as emendas; realiza regulamentação legislativa sobre os assuntos de jurisdição do assunto da Federação Russa e assuntos de jurisdição conjunta da Federação Russa e assuntos da Federação Russa dentro dos poderes do assunto da Federação Russa.

A lei do assunto da Federação Russa:

1) são aprovados o orçamento da entidade constituinte da Federação Russa e o relatório sobre sua execução apresentado pelo mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa;

2) é estabelecido o procedimento para a realização de eleições para órgãos de governo autônomo local no território de uma entidade constituinte da Federação Russa;

3) os programas de desenvolvimento socioeconômico do assunto da Federação Russa, apresentados pelo mais alto funcionário do assunto da Federação Russa, são aprovados;

4) impostos e taxas são estabelecidos, cujo estabelecimento é atribuído por lei federal à jurisdição da entidade constituinte da Federação Russa, bem como o procedimento para sua cobrança;

5) são aprovados os orçamentos dos fundos não orçamentários estaduais territoriais de uma entidade constituinte da Federação Russa e os relatórios sobre sua execução;

6) o procedimento para gerenciar e alienar a propriedade de uma entidade constituinte da Federação Russa, incluindo ações (ações, ações) de uma entidade constituinte da Federação Russa no capital de entidades comerciais, parcerias e empresas de outras entidades organizacionais e jurídicas formas, é estabelecido;

7) a celebração e rescisão de contratos do assunto da Federação Russa são aprovadas;

8) é estabelecido o procedimento para nomear e realizar um referendo de uma entidade constituinte da Federação Russa;

9) é estabelecido o procedimento para a realização de eleições para o corpo legislativo (representativo) do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa;

10) a estrutura administrativa-territorial de um sujeito da Federação Russa e o procedimento para alterá-la são estabelecidos;

11) é estabelecido um sistema de órgãos executivos do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa.

Decreto do corpo legislativo (representativo) do poder estatal da entidade constituinte da Federação Russa:

1) são adoptados os regulamentos do referido órgão e resolvidas as questões do regulamento interno das suas actividades;

2) é elaborada uma decisão sobre a atribuição de um cidadão da Federação Russa, sob proposta do Presidente da Federação Russa, dos poderes do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa;

3) certos funcionários de uma entidade constituinte da Federação Russa são nomeados e demitidos do cargo;

4) é elaborado o consentimento para a nomeação de funcionários individuais de uma entidade constituinte da Federação Russa, se tal procedimento estiver previsto na Constituição, nas leis federais e na constituição (carta) de uma entidade constituinte da Federação Russa;

5) é marcada uma data para as eleições para o corpo legislativo (representativo) do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa;

6) um referendo de uma entidade constituinte da Federação Russa é convocado nos casos previstos na lei de uma entidade constituinte da Federação Russa;

7) é elaborada uma decisão de não confiança (confiança) no mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa, bem como uma decisão de não confiança (confiança) nos chefes das autoridades executivas de uma entidade constituinte da Rússia Federação, na nomeação da qual o corpo legislativo do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa participou da nomeação de acordo com a constituição (carta) sujeita à Federação Russa;

8) um ​​acordo é aprovado para alterar os limites de uma entidade constituinte da Federação Russa;

9) é aprovado um projeto de acordo sobre a delimitação de poderes;

10) são nomeados para o cargo de juiz do tribunal constitucional (carta) de uma entidade constituinte da Federação Russa;

11) outras decisões são elaboradas sobre questões referidas pela Constituição, leis federais, constituição (carta) e leis da entidade constituinte da Federação Russa à jurisdição do órgão legislativo do poder estatal da entidade constituinte da Federação Russa .

O corpo legislativo do poder estatal do assunto da Federação Russa, dentro dos limites e formas estabelecidas pela constituição (carta) do assunto e pelas leis do assunto da Federação Russa, exerce controle sobre a observância e implementação das leis do assunto da Federação Russa, a execução do orçamento do assunto da Federação Russa, a execução dos orçamentos dos fundos extra-orçamentários estaduais territoriais do assunto da Federação Russa, o cumprimento do procedimento estabelecido para a eliminação do propriedade do sujeito RF.

O direito de iniciativa legislativa pertence aos deputados, ao mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa e aos órgãos representativos do governo autônomo local. A constituição (carta) de uma entidade constituinte da Federação Russa pode conceder o direito de iniciativa legislativa a outros órgãos, associações públicas, bem como a cidadãos residentes no território de uma determinada entidade constituinte da Federação Russa.

Projetos de lei apresentados pelo mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa são considerados em sua proposta como uma questão prioritária. As contas que preveem despesas cobertas pelo orçamento de uma entidade constituinte da Federação Russa são consideradas pelo órgão legislativo sob proposta do mais alto funcionário ou na presença da conclusão da pessoa especificada, que é submetida ao legislativo (representante) órgão do poder estatal da entidade constituinte da Federação Russa dentro de um período de pelo menos 20 dias corridos.

Os poderes do corpo legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa podem ser rescindidos antecipadamente no caso de:

1) tomar uma decisão sobre a autodissolução;

2) a dissolução do referido órgão pelo mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa no caso de adoção de um ato jurídico regulamentar que contradiga atos de força legal superior, se tais contradições forem estabelecidas pelo tribunal, e o órgão legislativo não os eliminou no prazo de seis meses a contar da data de entrada em vigor da decisão do tribunal.

Em caso de dissolução do corpo legislativo, são convocadas eleições antecipadas para o corpo legislativo (representativo) de uma entidade constituinte da Federação Russa. Estas eleições realizam-se o mais tardar seis meses a contar da data de entrada em vigor da decisão sobre a cessação antecipada de poderes do órgão legislativo.

Os poderes podem ser rescindidos antecipadamente também no caso de entrada em vigor da decisão do tribunal relevante sobre a incompetência da composição de deputados do corpo legislativo da entidade constituinte da Federação Russa, inclusive em conexão com o renúncia dos deputados aos seus poderes.

O órgão legislativo (representativo) de uma entidade constituinte da Federação Russa tem o direito de não expressar confiança no mais alto funcionário (chefe do mais alto órgão executivo) de uma entidade constituinte da Federação Russa no caso de:

1) emissão por ele de atos que contradizem a Constituição, as leis federais, a constituição (carta) e as leis de uma entidade constituinte da Federação Russa, se tais contradições forem estabelecidas pelo tribunal apropriado, e o mais alto funcionário não as eliminar contradições no prazo de um mês a contar da data de entrada em vigor da decisão judicial;

2) outra violação grave da legislação federal, as leis de uma entidade constituinte da Federação Russa, se isso implicar uma violação em massa dos direitos e liberdades dos cidadãos.

A decisão de desconfiança no mais alto funcionário é tomada por 1/3 dos votos do número estabelecido de deputados por iniciativa de pelo menos 1/3 do número estabelecido de deputados. Esta decisão implica a demissão imediata do mais alto funcionário e do órgão por ele chefiado.

Em caso de renúncia do órgão executivo supremo do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa, ele continua a operar até a formação de um novo órgão executivo supremo de uma entidade constituinte da Federação Russa.

7.3. Organização dos órgãos executivos do poder estatal nos assuntos da Federação Russa

O poder executivo nas entidades constituintes da Federação Russa faz parte do poder estatal unificado da Federação Russa. O poder executivo tem prioridade na tríade de poderes, o que determina seu protagonismo na gestão dos processos mais importantes do estado e da região. Autoridades executivas federais e autoridades executivas dos súditos da Federação Russa formam um único sistema de poder executivo na Federação Russa.

No assunto da Federação Russa, é estabelecido um sistema de autoridades executivas, chefiado pelo chefe do mais alto órgão executivo do poder estatal. A estrutura dos órgãos executivos do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa é determinada pelo mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa.

A principal característica da organização dos órgãos executivos do poder estatal das entidades constituintes da Federação Russa é um sistema de regulação legal de dois níveis, devido aos seguintes fatores: primeiro, a delimitação dos assuntos de jurisdição e poderes entre os Federação Russa e suas entidades constituintes; em segundo lugar, a necessidade de assegurar a unidade do sistema de autoridades executivas. Por um lado, os súditos da Federação Russa formam independentemente um sistema de autoridades executivas em seu território. Por outro lado, as autoridades executivas federais e as autoridades das entidades constituintes da Federação Russa formam um único sistema de autoridades executivas na Federação Russa. Como resultado, vários sistemas de autoridades executivas interagem no território de cada sujeito da Federação: autoridades federais; autoridades executivas deste assunto da Federação Russa, bem como órgãos municipais de governo autônomo local. Deve-se notar que o mecanismo de interação ideal entre as autoridades executivas de todos os níveis ainda é pouco desenvolvido.

Estrutura órgãos executivos do poder estatal nas entidades constituintes da Federação Russa é representado principalmente por dois modelos: unidade de comando na gestão do órgão executivo e colegialidade na gestão.

O primeiro modelo: o mais alto funcionário, o chefe do poder executivo em uma entidade constituinte da Federação Russa cria sozinho a estrutura da administração de uma entidade constituinte da Federação Russa, é dotado de vários poderes no campo da formação de autoridades executivas, a estrutura de administração, orçamento, finanças e contabilidade, gestão de propriedade, interação com instituições e empresas de várias formas de propriedade em ramos e esferas de desenvolvimento econômico e sociocultural, realiza a gestão direta de todas as divisões estruturais do aprovado estrutura da administração.

Os poderes do alto funcionário incluem:

1) o direito de iniciativa legislativa; assinar e promulgar leis;

2) veto suspensivo às leis;

3) o direito exclusivo de apresentar projetos de lei sobre o orçamento, planos de desenvolvimento socioeconômico da região e a estrutura organizacional do poder executivo.

A maioria das cartas das entidades constituintes da Federação Russa prevê um mecanismo que restringe o poder de altos funcionários, chefes do poder executivo da entidade constituinte da Federação Russa - o direito de um órgão representativo aprovar deputados, a estrutura da administração, os custos da sua manutenção, a audição de relatórios anuais sobre a actividade da administração, o direito à cessação antecipada dos poderes de um alto funcionário, etc.

O segundo modelo da estrutura da administração de uma entidade constituinte da Federação Russa envolve o estabelecimento do governo como uma forma organizacional e legal independente de poder executivo com competência regulatória estabelecida, poderes para estabelecer funções executivas e administrativas. O governo tem dois começos: o primeiro é que emite atos normativos geralmente válidos para toda a população do território, ou seja, é portador de direito público, o segundo é que o governo é pessoa jurídica, são o sujeito de direito civil, relações de direito privado, pode concluir transações no domínio da propriedade, terra e outras relações.

Existe um modelo intermediário de organização da administração, quando o governo não é uma pessoa jurídica e não é uma entidade independente - seu status é mais o de um colegiado sob o governador.

Diferentes modelos de poder executivo das entidades constituintes da Federação Russa não fornecem um campo jurídico, administrativo e gerencial unificado no país. As constituições das repúblicas e cartas não definem a proporção dos atos, a força legal daqueles que são editados localmente, e os atos do governo federal, que não tem influência administrativa direta sobre os órgãos organizacionais e jurídicos do poder executivo dos súditos. da Federação Russa.

As autoridades executivas nas repúblicas da Federação Russa funcionam, como regra, com base em uma das opções acima.

1) O mais alto órgão executivo da república dirige e forma o mais alto funcionário de forma independente. Nesse caso, o mais alto órgão executivo (governo) é totalmente responsável perante o mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa. Isso caracteriza o sistema de órgãos executivos das repúblicas presidencialistas.

2) O órgão supremo do poder executivo tem "dupla responsabilidade": ao mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa e ao corpo legislativo da entidade constituinte da Federação Russa. O mais alto funcionário não é diretamente o chefe do poder executivo, uma vez que existe o cargo de presidente do governo. Isso é típico para repúblicas mistas e semipresidenciais e para a maioria dos territórios e regiões.

3) No sistema colegiado de formação e organização do poder executivo nas repúblicas parlamentares, o poder executivo (governo) é formado por um órgão legislativo representativo. Isso ocorre na República Udmurt, a República do Daguestão.

A estrutura do poder executivo republicano é caracterizada por uma grande diversidade, que decorre da diversidade de modelos de organização do sistema de poder executivo nas repúblicas.

O órgão supremo do poder executivo nas repúblicas é o governo. Seus principais poderes incluem:

1) implementação de medidas para garantir o Estado de Direito, os direitos e liberdades dos cidadãos, a proteção da propriedade e da ordem pública;

2) desenvolvimento do orçamento da entidade constituinte da Federação Russa, garantindo sua implementação;

3) desenvolvimento e apresentação para aprovação pela autoridade legislativa (representativa) de projetos de planos para o desenvolvimento socioeconômico de uma entidade constituinte da Federação Russa, relatórios sobre sua implementação;

4) formação de autoridades executivas do assunto da Federação Russa;

5) gestão e alienação da propriedade de um sujeito da Federação Russa.

7.4. O mais alto funcionário do assunto da Federação Russa

Um cidadão da Federação Russa é investido dos poderes do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa sob proposta do Presidente da Federação Russa pelo órgão legislativo da entidade constituinte da Federação Russa. Se a carta de uma entidade constituinte prevê um órgão legislativo bicameral de uma entidade constituinte da Federação Russa, a decisão de habilitar um cidadão com os poderes do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa é tomada em uma reunião conjunta de as câmaras.

O regulamento sobre o procedimento para considerar candidatos ao cargo de mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa foi aprovado pelo Decreto do Presidente da Federação Russa de 27 de dezembro de 2004 nº 1603. expiração do mandato de o mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa.

Antes que o Presidente da Federação Russa faça uma proposta sobre a candidatura do mais alto funcionário da entidade constituinte ao órgão legislativo da entidade constituinte da Federação Russa, são realizadas consultas sobre a candidatura do mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa Federação Russa. O órgão legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa considera a candidatura do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa apresentada pelo Presidente da Federação Russa no prazo de 14 dias a partir da data de apresentação da submissão.

A decisão do órgão legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa de conferir a um cidadão os poderes do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa é considerada adotada se mais da metade do número estabelecido de deputados do órgão legislativo votou nele. No caso de uma entidade constituinte da Federação Russa prever um órgão legislativo bicameral, a decisão de conferir a um cidadão os poderes do mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa é considerada adotada se mais da metade do número estabelecido de deputados de cada uma das câmaras do corpo legislativo da entidade constituinte da Federação Russa votaram nele.

Em caso de rejeição da candidatura apresentada do mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa, o Presidente da Federação Russa, no prazo de sete dias a partir da data da rejeição, reenvia uma proposta de candidato. No caso de uma dupla rejeição da candidatura apresentada (nomeações) do mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa, o Presidente da Federação Russa nomeará um funcionário supremo interino da entidade constituinte da Federação Russa para o período até que a pessoa investida da autoridade do mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa tome posse, mas não mais de seis meses .

No caso de uma dupla rejeição da candidatura apresentada do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa, as consultas apropriadas são realizadas com o órgão legislativo da entidade constituinte da Federação Russa sobre a candidatura do mais alto funcionário da constituinte entidade da Federação Russa. Com base nos resultados das consultas, o Presidente tem o direito de fazer uma proposta sobre a candidatura do mais alto funcionário do assunto ou nomear um alto funcionário interino do assunto.

Se um partido político, de acordo com a Lei Federal nº 11-FZ de 2001 de julho de 95 "Sobre partidos políticos", iniciou a consideração pelo órgão legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa de uma proposta ao Presidente da Federação Russa sobre a candidatura do mais alto funcionário da entidade constituinte, esta proposta está sujeita à consideração do órgão legislativo da entidade constituinte, levando em consideração os prazos estabelecidos pela legislação federal para garantir a implementação pelo Presidente da Federação Russa de seus poderes para apresentar o candidato especificado. A proposta de um partido político sobre a candidatura do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa, apoiada pela maioria dos votos do número de deputados eleitos do corpo legislativo da entidade constituinte da Federação Russa, é formalizada por a decisão relevante do órgão legislativo e enviada da maneira prescrita ao Presidente da Federação Russa.

Se o direito de iniciar a consideração de uma proposta pertencer a mais de um partido político que participou de forma independente nas eleições relevantes para formar o corpo legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa, a proposta de cada partido político é considerada pelo corpo legislativo da entidade constituinte da Federação Russa. Nesse caso, o Presidente da Federação Russa recebe uma proposta de um partido político sobre a candidatura do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa, apoiada pelo maior número de votos dos deputados, que não deve ser inferior a uma maioria de votos do número de deputados eleitos do corpo legislativo da entidade constituinte da Federação Russa.

Se a carta de um assunto da Federação Russa prevê um corpo legislativo bicameral do poder estatal de um assunto da Federação Russa, a proposta de um partido político sobre a candidatura do mais alto funcionário é considerada em uma reunião conjunta das câmaras. A proposta especificada de um partido político é enviada ao Presidente da Federação Russa se for apoiada pela maioria dos votos do número de deputados eleitos de cada uma das câmaras do corpo legislativo da entidade constituinte da Federação Russa.

O mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa pode ser um cidadão da Federação Russa que não tenha a cidadania de um estado estrangeiro ou uma autorização de residência ou outro documento que confirme o direito de um cidadão da Federação Russa de residir permanentemente em no território de um estado estrangeiro, e que tenha atingido a idade de 30 anos. Um cidadão da Federação Russa será investido dos poderes do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa por um período não superior a cinco anos.

O título do cargo do mais alto funcionário de um assunto da Federação Russa é estabelecido pela carta de um assunto da Federação Russa, levando em consideração as tradições históricas, nacionais e outras deste assunto.

Em geral, o mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa tem os seguintes poderes:

1) representa a entidade constituinte da Federação Russa nas relações com outras entidades constituintes da Federação Russa, órgãos governamentais;

2) assina as leis aprovadas pelo órgão legislativo;

3) formas, de acordo com o procedimento estabelecido pela constituição (carta) da entidade constituinte da Federação Russa e de acordo com a estrutura das autoridades executivas, a mais alta autoridade executiva da entidade constituinte da Federação Russa;

4) tem o direito de exigir a convocação de uma reunião extraordinária do órgão legislativo do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa;

5) tem o direito de participar nos trabalhos do órgão legislativo (representativo) do poder de uma entidade constituinte da Federação Russa;

6) exerce outros poderes de acordo com a legislação, assegura a coordenação das atividades das autoridades executivas de uma entidade constituinte da Federação Russa com outros órgãos governamentais de uma entidade constituinte da Federação Russa e pode organizar a interação das autoridades executivas de uma entidade constituinte da Federação Russa com autoridades executivas federais e seus órgãos territoriais, órgãos governamentais locais e associações públicas. Se o mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa estiver temporariamente impossibilitado de cumprir suas funções, elas serão desempenhadas por um funcionário previsto na constituição (carta) da entidade constituinte da Federação Russa.

Os poderes do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa terminam antecipadamente no caso de:

a) sua morte;

b) sua destituição do cargo pelo Presidente da Federação Russa em conexão com a expressão de desconfiança nele por parte do órgão legislativo da entidade constituinte da Federação Russa;

c) sua renúncia a pedido próprio;

d) a sua destituição do cargo pelo Presidente da Federação Russa devido à perda de confiança do Presidente da Federação Russa, por desempenho indevido das suas funções;

e) o tribunal o reconheça como incompetente ou parcialmente capaz;

f) o tribunal o reconheça desaparecido ou o declare morto;

g) entrada em vigor de condenação judicial contra ele;

h) sua saída para fora da Federação Russa para residência permanente;

i) perda da cidadania da Federação Russa.

O órgão legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa não expressa confiança no mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa no caso de:

1) emitir atos que contradizem a Constituição, a legislação federal, a carta e as leis de uma entidade constituinte da Federação Russa, se essas contradições forem estabelecidas pelo tribunal competente, e o mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa não as eliminar contradições no prazo de um mês a partir da data de entrada em vigor da decisão judicial;

2) uma violação grave da legislação federal e da legislação de uma entidade constituinte da Federação Russa estabelecida pelo tribunal, se isso implicar uma violação massiva dos direitos e liberdades dos cidadãos;

3) desempenho indevido de suas funções por parte do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa.

A decisão do órgão legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa sobre a desconfiança no mais alto funcionário é adotada por 2/3 dos votos do número estabelecido de deputados, por iniciativa de pelo menos 1/oo do número estabelecido de deputados.

Em um órgão legislativo bicameral de uma entidade constituinte da Federação Russa, uma decisão sobre a desconfiança no mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa é tomada por 2/3 dos votos do número estabelecido de deputados de cada câmara em a iniciativa de 2/3 do número estabelecido de deputados da câmara dotada pela constituição (carta) da entidade constituinte da Federação Russa com o direito de iniciar a questão de expressar desconfiança ao mais alto funcionário de uma entidade constituinte do Federação Russa. A decisão do órgão legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa sobre a desconfiança no mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa é enviada para consideração do Presidente da Federação Russa para resolver a questão da destituição do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa do cargo. A decisão do Presidente da Federação Russa de destituir do cargo o mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa implica a renúncia do mais alto órgão executivo do poder estatal da entidade constituinte da Federação Russa, chefiado pela pessoa indicada.

Em caso de renúncia do órgão executivo supremo do assunto da Federação Russa, ele continua a funcionar até a formação de um novo órgão executivo supremo do assunto da Federação Russa.

O Presidente da Federação Russa nomeia um mais alto funcionário interino temporário de uma entidade constituinte da Federação Russa para o período até que a pessoa investida dos poderes do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa tome posse nos seguintes casos:

a) rescisão antecipada dos poderes do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa;

b) destituição temporária do cargo do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa; c) a ausência de um órgão legislativo com poder de uma entidade constituinte da Federação Russa ou sua autodissolução; d) falha do órgão legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa em aceitar uma decisão sobre a candidatura do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa apresentada pelo Presidente da Federação Russa dentro do prazo estabelecido por lei rejeitá-la ou conferir à referida candidatura poderes de alto funcionário; e) dupla rejeição pelo órgão legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa de uma candidatura apresentada (candidatos apresentados) para o cargo de mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa.

O funcionário sênior em exercício temporário de uma entidade constituinte da Federação Russa não terá o direito de dissolver o corpo legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa, para fazer propostas sobre a alteração do estatuto de uma entidade constituinte da Federação Russa.

Uma proposta sobre a candidatura do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa é apresentada pelo Presidente da Federação Russa e considerada pelo órgão legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa o mais tardar 14 dias corridos a partir da data de rescisão antecipada de poderes ou o mais tardar 35 dias antes do término do mandato do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa.

A carta de uma entidade constituinte da Federação Russa pode estabelecer restrições ao exercício de certos poderes do mais alto funcionário de uma entidade constituinte da Federação Russa para um alto funcionário temporariamente interino de uma entidade constituinte da Federação Russa.

7.5. Fundamentos das atividades do mais alto órgão executivo do poder estatal da entidade constituinte da Federação Russa

A autoridade executiva de uma entidade constituinte da Federação Russa é uma autoridade executiva permanente que garante a implementação da legislação federal e regional no território de uma entidade constituinte da Federação Russa, tem os direitos de uma entidade legal e tem um selo . O financiamento do órgão executivo supremo do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa e dos órgãos executivos chefiados por ele é realizado às custas do orçamento de uma entidade constituinte da Federação Russa, previsto em um artigo separado.

O mais alto órgão executivo do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa desenvolve e implementa medidas para garantir o desenvolvimento socioeconômico integrado de uma entidade constituinte da Federação Russa, participa da implementação de uma política estatal unificada no campo das finanças , ciência, educação, saúde, segurança social e ecologia.

O mais alto órgão executivo do poder estatal de uma entidade constituinte da Federação Russa:

a) implementa medidas para implementar, garantir e proteger os direitos e liberdades humanos e civis, proteger a propriedade e a ordem pública e combater o crime;

b) desenvolve um projeto de orçamento para apresentação ao órgão legislativo de uma entidade constituinte da Federação Russa, bem como projetos de programas para o desenvolvimento socioeconômico de uma entidade constituinte da Federação Russa;

c) assegura a execução do orçamento da entidade constituinte da Federação Russa e prepara um relatório sobre a execução do orçamento e relatórios sobre a implementação de programas de desenvolvimento socioeconómico da entidade constituinte da Federação Russa para apresentação pelo mais alto funcionário da entidade constituinte da Federação Russa ao órgão legislativo da entidade constituinte da Federação Russa;

d) forma outras autoridades executivas da entidade constituinte da Federação Russa;

e) administra e dispõe da propriedade da entidade constituinte da Federação Russa de acordo com as leis da entidade constituinte da Federação Russa, bem como da propriedade federal transferida para a gestão da entidade constituinte da Federação Russa.

Tema 8. Eficácia da administração pública

8.1. Abordagens teóricas e metodológicas para determinar a eficiência

A modernização do sistema de administração pública está intrinsecamente ligada à determinação dos parâmetros ótimos que contribuem para a formação da administração pública como um sistema social aberto e dinâmico. Para formar um modelo eficaz de administração pública, é necessária uma análise abrangente da relação entre o sistema político, o poder estatal, as instituições da sociedade civil, os padrões socioeconômicos e as normas socioculturais. No contexto de mudanças no ambiente político e social, torna-se mais urgente o problema de estabelecer um sistema de administração pública adequado que possa responder eficazmente aos desafios do ambiente externo, e torna-se uma necessidade óbvia o desenvolvimento de um sistema equilibrado de indicadores e critérios para a eficácia das autoridades públicas.

Existem várias abordagens teóricas e metodológicas para determinar a essência da eficiência. Em diferentes campos de atuação, o entendimento da eficiência tem características próprias. Assim, na política, a "eficiência" é vista como algo positivo e desejável, obtendo-se assim o significado do valor característico da atividade. Em relação às atividades das autoridades, este termo tornou-se um símbolo político eficaz capaz de organizar a opinião pública em apoio a determinadas propostas. Em sua forma mais geral, eficiência é entendida como: a possibilidade de alcançar resultados; a importância da obtenção do resultado para aqueles a quem se destina; a relação entre a significância desse resultado e a quantidade de esforço despendido para alcançá-lo.

Na teoria organizacional e na gestão administrativa, a eficiência é definida como a razão entre os resultados positivos líquidos (o excesso das consequências desejadas sobre as indesejáveis) e os custos aceitáveis. Nos estudos de economia e gestão, existem duas abordagens para avaliar a eficiência. A primeira está relacionada com a avaliação da eficiência técnica, a segunda - eficiência económica. Os indicadores de eficiência técnica reflectem a natureza da actividade que está a ser avaliada: indicam que “as coisas certas estão a ser feitas”. Os indicadores de eficiência económica caracterizam a forma como a actividade avaliada é implementada, quão produtivamente são utilizados os recursos despendidos, ou seja, quão “correctamente estas coisas são feitas” [11]. A eficácia do trabalho gerencial ou administrativo é avaliada pela determinação da relação entre o resultado obtido e os recursos despendidos. [12]

Nos estudos sobre a eficácia da administração pública, da burocracia estatal e das instituições estatais, destacam-se diversas abordagens teóricas e metodológicas que vinculam a eficiência a determinados fatores.

1) Uma abordagem baseada no conceito de liderança. Representantes dessa direção vinculam a eficácia de uma organização com habilidades de liderança, estilo de gestão, características e qualidades individuais dos líderes governamentais, sistemas de seleção, avaliação do desempenho de tarefas, motivação e desenvolvimento profissional dos servidores públicos. [13]

2) Uma abordagem que desenvolve a teoria da burocracia racional de Weber. Na perspectiva desta abordagem, a atenção centra-se na estrutura hierárquica, na especialização funcional e na presença de princípios claros de regulação da actividade profissional dos funcionários públicos, considerados pré-requisitos necessários ao bom funcionamento das estruturas governamentais. [14]

3) A abordagem da eficiência de desempenho associada à teoria dos ciclos de vida consiste em considerar a eficácia da administração pública em conjunto com a avaliação da influência da formação constante e cíclica de coligações ou grupos de pressão nos órgãos governamentais. A natureza da tomada de decisões nas estruturas burocráticas e a sua eficácia são consideradas no contexto dos ciclos de vida do desenvolvimento organizacional. [15]

4) No quadro do conceito de profissionalismo, a actividade eficaz depende directamente da profissionalização das autoridades públicas, da presença de funcionários (profissionais) de carreira e do seu nível de profissionalismo e competência. [16]

5) Uma abordagem económica que ligue o aumento da eficiência dos órgãos governamentais com a presença de um mecanismo de concorrência entre departamentos, um sistema de introdução de inovação, bem como a responsabilização política e social dos órgãos governamentais, principalmente perante os contribuintes. [17]

6) Abordagem ecológica, que enfatiza que os resultados da burocracia dependem da natureza do ambiente externo (ecologia da organização) e da capacidade das autoridades públicas de gerir mudanças e inovações para se adaptarem a essas mudanças. [18]

7) Uma abordagem baseada no conceito de gestão da qualidade. No quadro desta abordagem, o foco principal é a criação de um sistema de melhoria contínua dos processos e serviços públicos nos órgãos governamentais; envolver os funcionários nesta atividade, aproveitando ao máximo o seu potencial criativo e organizando o seu trabalho em grupo. A gestão da qualidade assenta na relação entre o potencial das autoridades públicas e os resultados de desempenho com correlação constante com os objetivos estratégicos e no envolvimento dos colaboradores nos processos de qualidade, na sua formação, aumentando a sua competência e motivação. [19]

A análise das abordagens teóricas e metodológicas para a determinação da eficiência permite-nos concluir que, em regra, se distinguem a eficiência económica e a eficiência social. A independência destes tipos de eficiência é, obviamente, relativa, uma vez que estão em estreita unidade e interligação. Na análise da eficácia da administração pública, o efeito social desempenha um papel especial. A essência do efeito social é que ele deve ser sustentável, reprodutivo, progressivo e conter uma fonte para o desenvolvimento social subsequente. O sociólogo russo G.V. Atamanchuk [20] divide a eficiência social da administração pública em geral e as atividades das autoridades públicas em particular em três tipos:

1. Eficiência social geral. Revela os resultados do funcionamento do sistema de administração pública (ou seja, a totalidade dos órgãos estatais e objetos por eles administrados).

2. Eficiência social especial. Caracteriza o estado de organização e funcionamento do próprio Estado como sujeito da gestão dos processos sociais. Este tipo de critério inclui:

▪ a oportunidade e a finalidade da organização e funcionamento do sistema de gestão do Estado, dos seus grandes subsistemas e demais estruturas organizacionais, que é determinada pelo grau de conformidade das suas ações de controle com objetivos objetivamente baseados na sua posição e papel na sociedade. É necessário estabelecer legislativamente quais objetivos cada órgão governamental deve implementar e, ao alcançá-los, avaliar os gestores e funcionários relevantes;

▪ padrões para o tempo gasto na resolução de questões de gestão, no desenvolvimento e na transmissão de qualquer informação de gestão;

▪ estilo de funcionamento do aparelho estatal;

▪ regulamentos, tecnologias, padrões que todo gestor e funcionário público deve seguir;

▪ a complexidade da organização do aparelho estatal, resultante da sua “fragmentação”, natureza multifásica e abundância de interdependências de gestão;

▪ custos de manutenção e garantia do funcionamento do aparelho estatal.

3. Eficiência social específica. Ele reflete as atividades de cada órgão de administração e funcionário, cada decisão de gestão individual, ação, relacionamento. Entre os critérios, pode-se distinguir como o grau de conformidade das orientações, conteúdo e resultados das atividades de gestão dos órgãos e funcionários com os de seus parâmetros que são indicados no estatuto jurídico (e competência) do órgão e cargo público ; legalidade das decisões e ações das autoridades estaduais e do governo autônomo local, bem como de seus funcionários; realidade das ações de controle.

A eficácia das atividades das autoridades públicas é determinada não apenas pela magnitude do efeito econômico, mas, sobretudo, pelos resultados sociopolíticos das atividades das autoridades. Para avaliar a eficácia da administração pública e as atividades das autoridades públicas, são necessárias tecnologias e procedimentos de avaliação que sejam sustentáveis, objetivos e permitam o ajuste oportuno das atividades das autoridades públicas.

Várias abordagens teóricas e metodológicas para determinar a essência da eficiência são refletidas em modelos conceituais.

8.2. Modelos conceituais de eficiência

Na teoria da gestão, vários modelos de eficiência são distinguidos: modelo de recursos do sistema, meta, modelo de satisfação dos participantes, modelo complexo contendo contradições [21]. As características gerais dos modelos de eficiência permitem descobrir um complexo complexo, cujos componentes são as metas e o ambiente externo, as atividades e estrutura organizacional, as tecnologias de gestão e os métodos de avaliação da eficiência.

O modelo sistema-recurso é baseado na análise da relação "organização - ambiente". Eficiência neste modelo é a capacidade de uma organização explorar seu ambiente para adquirir recursos raros e valiosos para manter seu funcionamento.

Do ponto de vista do modelo-alvo, uma organização é eficaz na medida em que atinge seu objetivo.

O modelo de satisfação dos participantes é baseado em avaliações individuais ou em grupo da qualidade das atividades da organização por seus membros. A organização é vista como um mecanismo cooperativo de incentivo-distribuição, criado para obter retorno de seus membros por meio de uma recompensa decente por seus esforços.

O modelo complexo considera a eficiência como uma característica integral e estruturada das atividades da organização. Inclui avaliação de economia, eficiência, produtividade, qualidade do produto ou serviço, eficiência, lucratividade, qualidade de vida no trabalho e inovação.

O modelo contraditório pressupõe que organizações eficazes não existem. Eles podem ser eficazes em graus variados porque:

1) enfrentar múltiplos e conflitantes constrangimentos do meio social circundante;

2) possuem objetivos múltiplos e conflitantes;

3) ter múltiplas e conflitantes fontes internas e externas de avaliações;

4) têm prazos múltiplos e conflitantes.

No modelo proposto pelo sociólogo americano R. Likert, a eficiência é vista como uma complexa interação de vários fatores, dentre os quais a posição dominante é ocupada por fatores humanos e socioambientais. Assim, segundo Likert, a eficiência é determinada por três grupos de fatores:

1) intraorganizacional - a estrutura formal da autoridade, a base econômica, a composição profissional e de qualificação dos servidores públicos;

2) variáveis ​​intermediárias - recursos humanos, cultura organizacional, métodos de tomada de decisão, nível de confiança na gestão, formas de estimular e motivar as atividades;

3) variáveis ​​resultantes - crescimento ou declínio na produtividade do trabalho, o grau de satisfação do cliente.

Uma análise de vários modelos de eficiência permite-nos concluir que cada um dos modelos considerados tem as suas vantagens e ao mesmo tempo limitações.

Várias abordagens para a eficiência se manifestam em complexos estruturados - aspectos da eficácia organizacional: funcional, estrutural, organizacional, sujeito-alvo. O aspecto funcional inclui desempenho; eficiência; adaptabilidade, ou seja, a capacidade de desempenhar de forma otimizada determinadas funções em uma determinada gama de condições variáveis; flexibilidade; eficiência e oportunidade na identificação e resolução de problemas de gestão. [22]

O aspecto estrutural da eficiência, via de regra, está associado à eficácia do estabelecimento de metas (comparação de metas normativas e implementadas, comparação de metas implementadas e resultados de gestão, comparação dos resultados obtidos com as necessidades objetivas); racionalidade da estrutura organizacional (distribuição de responsabilidade e autoridade, organização das relações entre funcionários e departamentos); conformidade do sistema de gestão, sua estrutura organizacional com o objeto de gestão; estilo de gestão (formas legais, métodos e procedimentos de gestão); características dos funcionários (culturais, profissionais, pessoais em geral).

Considerando o aspecto organizacional e institucional da eficiência, é importante ressaltar que a avaliação da eficiência é uma derivação de qual lugar e quais funções a organização desempenha no sistema de relações interorganizacionais. A este respeito, os fatores, critérios, parâmetros para avaliar a eficácia das autoridades públicas serão significativamente diferentes das organizações comerciais, uma vez que têm diferentes objetivos e outros componentes da atividade organizacional.

No aspecto sujeito-alvo da eficiência, dependendo das metas, do objeto de avaliação e dos parâmetros comparados da atividade organizacional, distinguem-se os tipos de eficiência. Estes incluem: organizacional, econômico, tecnológico, social, jurídico, psicológico, político, ético, ambiental. [23]

Do ponto de vista da eficiência, qualquer aspecto (lado) ou característica da atividade do poder público, considerado como integridade e sistema social, pode ser avaliado.

A eficiência como característica integral e estruturada da atividade não é apenas um indicador, mas também um processo que precisa ser organizado e gerenciado.

A avaliação de desempenho deve ser um processo contínuo e total de avaliação das atividades dos órgãos governamentais, unidades estruturais e de um servidor público, que tem como conteúdo: a escolha de um sistema de indicadores de desempenho; desenvolvimento de padrões (normas e procedimentos) de eficiência; medição de indicadores de desempenho; comparação do estado real de eficiência com os requisitos dessas normas.

As características da eficácia das autoridades públicas são multidimensionais e dependem dos objetivos formulados pelo sujeito da avaliação. Ao mesmo tempo, ao aplicar uma ou outra tecnologia para avaliar a eficiência, é necessário distinguir claramente:

1) o sujeito da avaliação (sua posição, metas e orientações de valor);

2) o objeto da avaliação (pode ser todo o sistema de gestão ou seu elemento individual, por exemplo, o escopo da atividade - processo, resultado ou consequências; aspecto estrutural e institucional, pessoal);

3) ferramentas de eficiência (modelos, aspectos, tipos e tecnologias de avaliação da eficiência).

Para avaliar as atividades das autoridades públicas, é necessário destacar as específicas dos critérios gerais (economia, eficiência e eficácia). Este momento é o principal de preparação para a avaliação. É necessária alguma flexibilidade no desenvolvimento de critérios de avaliação. Critério de eficiência - sinais, facetas, aspectos da manifestação das atividades de gestão, por meio da análise da qual é possível determinar a qualidade da gestão, seu atendimento às necessidades e interesses da sociedade. Um indicador de desempenho é uma medida específica que permite comparar: o desempenho real das autoridades/funcionários com o desempenho desejado ou exigido; atividades da autoridade em diferentes períodos de tempo; atividade de diferentes órgãos em comparação uns com os outros.

Entre os principais requisitos para os critérios de avaliação, podemos destacar que:

1) os critérios devem conduzir à execução das tarefas da avaliação e abranger todos os problemas identificados;

2) os critérios devem ser específicos o suficiente para que a avaliação possa ser realizada na prática;

3) os critérios devem ser sustentados por argumentos adequados e/ou provir de fontes autorizadas. Além disso, os critérios usados ​​para avaliar o desempenho das autoridades devem ser consistentes entre si, bem como com os critérios usados ​​em avaliações anteriores.

8.3. Indicadores integrais para avaliar a eficácia da administração pública

Na prática internacional, vários indicadores integrais são usados ​​para avaliar a eficácia da administração pública, que foram desenvolvidos por organizações internacionais.

1) O indicador GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) [24] avalia a eficácia da administração pública na comparação entre países. O indicador foi desenvolvido com base em várias centenas de variáveis ​​e consiste em seis índices que reflectem seis dimensões da governação. Estes parâmetros foram identificados com base numa definição geral, segundo a qual “administração pública” é entendida como um conjunto de tradições e formações institucionais e inclui:

a) processos de seleção, controle e substituição do governo;

b) a capacidade do governo para formular e implementar políticas; c) respeito dos cidadãos e do Estado pelas instituições que regem a interação social e económica na sociedade. A avaliação foi baseada na comparação de seis índices:

▪ Voz e Responsabilidade – o índice inclui indicadores que medem vários aspectos dos processos políticos, liberdades civis e direitos políticos. Os indicadores desta categoria medem até que ponto os cidadãos podem participar na escolha do seu governo. Por exemplo, um indicador do grau de independência da imprensa;

▪ Estabilidade Política e Ausência de Violência - o índice inclui um grupo de indicadores que medem a probabilidade de desestabilização do governo e de demissão forçada como resultado da violência (incluindo terrorismo e violência doméstica). Este índice reflete até que ponto a qualidade da administração pública pode provocar a necessidade de mudanças drásticas, uma mudança no rumo político;

▪ Eficácia do Governo - o índice reflecte a qualidade dos serviços públicos, a qualidade da burocracia, a competência dos funcionários públicos, o nível de independência da função pública face à pressão política, o nível de confiança nas políticas prosseguidas pelo governo;

▪ qualidade da legislação (Qualidade Regulatória) - o valor deste índice está relacionado com a política seguida. Mede medidas contrárias a uma economia de mercado, tais como: controlos dos níveis de preços, controlo inadequado dos bancos, regulação excessiva do comércio internacional e do desenvolvimento empresarial;

▪ Estado de Direito - o índice mede o nível de confiança dos cidadãos nas leis da sociedade e o compromisso com a implementação dessas leis. Inclui indicadores das atitudes dos cidadãos face ao crime, da eficácia e previsibilidade do sistema legislativo, do compromisso com o sistema contratual;

▪ Controlo da Corrupção - o índice reflecte a percepção da corrupção na sociedade, tendo em conta diferentes aspectos do fenómeno, que vão desde a frequência do “pagamento extra pela realização do trabalho” até ao impacto da corrupção no desenvolvimento empresarial, bem como a existência de “grande corrupção” a um alto nível político e a participação das elites na corrupção.

2) Indicadores (WBES) [25] permitem uma avaliação comparativa da política governamental, do clima de negócios, da qualidade da regulamentação, do nível de corrupção e da qualidade dos serviços públicos no contexto da interação entre empresas e governo.

3) Indicadores (BEEPS) [26] permitem obter uma avaliação comparativa da qualidade da gestão, clima de negócios, ambiente competitivo, nível de corrupção no contexto da interação entre empresas e governo em países com economias em transição.

4) Índice de Percepção da Corrupção (IPC) [27]. Este é um índice composto que fornece uma visão anual do nível de corrupção no sector público em diferentes países.

5) Barómetro da corrupção global pela Transparência Internacional [28] (TI). Se o objectivo do IPC é avaliar o nível de corrupção no mundo, então o Barómetro centra-se principalmente na percepção que a pessoa média tem do nível de corrupção. De acordo com o índice, 48,7% dos entrevistados na Rússia acreditam que a corrupção tem um impacto muito significativo no ambiente de negócios (16,6% - Canadá, 7,4% - EUA, 34,7% - Grã-Bretanha), 21,8% dos entrevistados acreditam que a corrupção tem um impacto muito significativo na vida pessoal e na vida da sua família (42,5% - Canadá, 26,5% - EUA, 10,9% - Grã-Bretanha).

6) O Índice de Liberdade Económica (IEF) da Heritage Foundation foi desenvolvido pela Heritage Foundation em colaboração com Wall Street [29]. A base de informações da IES são dados de organizações governamentais e não governamentais, resultados de pesquisas sociológicas internacionais e nacionais. Em 2003, o RSE foi calculado para 161 países com base em 50 características combinadas em 10 factores de liberdade económica: política comercial, política fiscal, intervenção governamental na economia, política monetária, investimento estrangeiro e fluxos de capitais, actividade bancária, salários e preços, propriedade direitos, regulamentação governamental, mercado negro. Cada factor é avaliado numa escala segundo a qual as características qualitativas ou quantitativas são traduzidas em pontos de um a cinco: quanto maior o valor do indicador, maior é a intervenção governamental na economia do país e menor é o nível de liberdade económica. Desde 1995, o valor deste índice para a Rússia tem vindo a crescer; se em 1995 este índice para a Rússia era de 3,4, então desde 2000 manteve-se no nível de 3,7.

7) O Índice de Opacidade [30] permite-nos avaliar o impacto da opacidade de um país no custo e na eficiência do investimento. O “Índice de Opacidade” é apresentado sob a forma de um “Fator de Opacidade” integral, compilado com base em cinco indicadores primários que caracterizam as seguintes áreas que afetam o mercado de capitais: corrupção em órgãos governamentais; leis que regem os direitos de propriedade; política económica (fiscal, monetária, fiscal); padrões de financiamento; regulamentação das atividades comerciais.

A abreviação dos nomes em inglês das áreas de pesquisa (respectivamente, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) formam a palavra "CLEAR" (do inglês clear - "clear", "transparent", "clear"). Uma medição bidimensional (classificação dos países de acordo com o grau de opacidade e avaliação do "prêmio de risco" - o aumento do custo dos empréstimos externos) permite estimar os custos reais associados à opacidade. O valor do Índice de Opacidade para a Rússia foi de 83,59, que é significativamente superior aos indicadores dos países da OCDE e dos países da Europa Central e Oriental.

8) Indicadores de eficácia da administração pública, medidos com base em pesquisas de servidores públicos e da população.

▪ índice de ambiente institucional [31], que é calculado com base em inquéritos a funcionários públicos em 15 países (incluindo Albânia, Argentina, Bulgária, Índia, Indonésia e Moldávia) de acordo com a metodologia do Banco Mundial (desenvolvida com o apoio da Cooperação Programa entre o Banco e os Países Baixos). O índice de ambiente institucional inclui avaliações integrais do grau de confiança nas políticas departamentais, da confiança nas regras e da adequação e previsibilidade da provisão de recursos.

9) Indicadores calculados com base em inquéritos realizados na Rússia (sem possibilidade de comparações internacionais diretas). Este grupo de indicadores da eficácia da implementação das reformas da administração pública inclui uma ampla gama de inquéritos planeados e em curso à população, empresas e organizações, bem como aos funcionários públicos, sobre questões relacionadas com a determinação de certas características das atividades dos órgãos governamentais ( a percepção da população sobre a qualidade dos serviços públicos prestados; a percepção do prestígio dos serviços governamentais; a relação entre os níveis salariais nos sectores público e privado para posições-chave [32]; o impacto das medidas para desregulamentar a economia russa [33]).

Deve-se notar que hoje não existem estratégias de desenvolvimento suficientemente formuladas, um sistema de construção de metas nas autoridades públicas. Além disso, o novo posicionamento das estruturas administrativas está ocorrendo no contexto de uma mudança em todo o sistema de administração pública, no contexto de posições difusas de vários sujeitos de governo, tanto no nível federal quanto no nível de sujeitos de governo. A Federação Russa. Neste contexto, as questões relacionadas com a criação de um modelo abrangente de gestão do desempenho dos órgãos governamentais, incluindo um sistema de definição de metas, uma escolha razoável de prioridades, um sistema de avaliação da qualidade da gestão e acompanhamento dos resultados alcançados, são de especial importância.

Justamente porque os processos de administração do Estado estão se tornando extremamente diversos, variáveis ​​e intensivos, há a necessidade de uma estruturação máxima possível do ponto de vista dos "recursos" e "resultados" amplamente entendidos. Isso também está associado ao uso ativo de avaliações formalizadas. O sistema de avaliação de desempenho está intrinsecamente ligado ao ciclo de planejamento, no qual o volume e a eficácia das atividades da autoridade são planejados, alcançados e avaliados. O sistema de avaliação de desempenho incentiva a definição de vários tipos de objetivos pelos quais a autoridade é responsável e a definição do período de tempo durante o qual esses objetivos serão alcançados. Os compromissos para alcançar resultados são registrados em indicadores de desempenho. Nesse sentido, o sistema de avaliação do desempenho profissional dos servidores, com base em um balanced scorecard, deve estar atrelado ao nível de alcance dos objetivos estratégicos e operacionais do órgão como um todo, e não estar atrelado apenas à avaliação do qualidade da implementação de procedimentos e operações individuais de gestão.

8.4. Indicadores de eficiência e eficácia das atividades das autoridades

A avaliação de desempenho com base em um balanced scorecard tornou-se uma poderosa ferramenta de análise coletiva no processo de implementação de metas estratégicas. Um balanced scorecard permite analisar os principais problemas estratégicos em vários aspectos-chave: desempenho financeiro; relacionamento com os consumidores; organização dos processos administrativos internos; treinamento e desenvolvimento de servidores públicos.

A avaliação de desempenho baseada em um balanced scorecard tem muitas vantagens:

1) os processos de planejamento, controle e comunicação aos colaboradores dos objetivos estratégicos e etapas de sua implementação tornam-se mais transparentes; a presença tanto de indicadores antecedentes que caracterizam os fatores de sucesso no futuro, quanto de indicadores para o passado permite uma análise retrospectiva;

2) as possibilidades de identificação e concentração de esforços no relacionamento com consumidores de serviços e clientes são ampliadas devido à presença de indicadores de satisfação do cliente, indicadores de qualidade;

3) são criadas oportunidades adicionais para alcançar a eficiência dos processos administrativos internos e determinar as condições para a melhoria da estrutura organizacional e dos processos internos, desenvolvimento profissional dos servidores públicos;

4) a presença de critérios lógicos e inter-relacionados permite diferenciar a remuneração dos empregados.

A principal vantagem do balanced scorecard é que ele permite que você veja uma relação estratégica de causa e efeito claramente definida entre todos os aspectos-chave das atividades governamentais. Ao desenvolver indicadores de desempenho e eficiência, é importante observar a interligação entre o sistema de planejamento, avaliação, remuneração e a orientação dos colaboradores para o alcance dos indicadores planejados.

O sistema de indicadores de eficiência e eficácia das atividades das autoridades deve incluir os seguintes grupos.

Indicadores de resultados. Os relatórios sobre as atividades das autoridades e unidades estruturais já contêm uma lista de alguns resultados. O conteúdo dos resultados da atividade administrativa é determinado tanto por questões de competência quanto pela natureza das funções que exercem. Nesse caso, um indicador do resultado imediato para ele será o número de serviços em sentido amplo, decisões de gestão na forma de atos jurídicos, programas. Um indicador do resultado direto pode ser o número de serviços padronizados, desvio dos padrões especificados, o número de destinatários de serviços padronizados.

indicadores de efeito final. Os indicadores de efeito caracterizam as mudanças no objeto de gestão, a natureza do impacto das atividades no grupo-alvo permite indicar o efeito final das atividades do órgão executivo. O efeito final para o órgão é uma mudança (ou falta de mudança) no estado, funcionamento do objeto de controle, grupos-alvo e, via de regra, está associado ao alcance dos objetivos do órgão governamental. Como indicadores que podem indicar o alcance do efeito social final, estão os indicadores de satisfação do consumidor com o serviço prestado ou com a atuação do órgão executivo.

Os indicadores dos processos diretos estão relacionados à natureza do funcionamento, processos administrativos, requisitos para os mesmos. O indicador pode ser formulado como a proporção de operações ou procedimentos que atendem aos padrões ou requisitos de trabalho. De fato, esses indicadores não podem ser totalmente atribuídos aos indicadores de resultado, embora estejam indissociavelmente ligados, a qualidade dos processos administrativos apenas em certa medida determina o alcance do resultado. Como indicadores de processos diretos, por exemplo, a parcela de documentos elaborados concluídos no prazo e sem infrações, pode-se destacar a parcela de operações realizadas de acordo com os regulamentos (corretamente e no prazo).

Os indicadores devem atender aos seguintes requisitos:

1) correlação - os indicadores devem estar diretamente relacionados às metas e objetivos formulados das atividades da autoridade;

2) clareza e inequívoco, facilidade de compreensão e uso - para garantir a possibilidade de coleta e comparação de dados, o indicador deve ser claramente definido. Da definição do indicador deve ficar claro se um aumento do seu valor indica uma melhoria ou, pelo contrário, uma deterioração na prestação deste serviço;

3) comparabilidade - idealmente, os indicadores devem garantir a comparabilidade ao longo do tempo e permitir a comparação entre autoridades;

4) verificabilidade - os indicadores devem ser formulados de forma que seus valores (dados coletados e calculados) possam ser verificados. Sempre que possível, devem ser acompanhados de uma descrição dos métodos estatísticos utilizados nos cálculos e no desenho da amostragem;

5) confiabilidade estatística - os indicadores devem ser baseados em sistemas confiáveis ​​de coleta de dados, e quem os utiliza para fins de gestão deve ser capaz de verificar a exatidão dos dados e a confiabilidade dos métodos de cálculo utilizados;

6) viabilidade econômica - é muito importante manter um equilíbrio razoável entre o custo da coleta de dados e a utilidade desses dados. Sempre que possível, os indicadores devem ser baseados em dados pré-existentes e vinculados aos esforços de coleta de dados existentes;

7) sensibilidade - os indicadores devem responder rapidamente às mudanças. Um indicador cujo alcance é muito pequeno pode ter uso muito limitado;

8) a ausência de "desincentivos" internos - ao desenvolver indicadores, é necessário levar em consideração que tipo de comportamento eles incentivarão. É necessário evitar tais indicadores que possam levar à formação de comportamentos contraproducentes dos funcionários;

9) flexibilidade em relação à inovação - um sistema de indicadores uma vez definidos não deve impedir a inovação ou a introdução de métodos, sistemas ou processos alternativos para melhorar a qualidade e quantidade dos serviços;

10) velocidade de atualização - o indicador deve ser baseado em dados que possam ser obtidos em um tempo razoável, levando em consideração as decisões tomadas com base nesse indicador, caso contrário, existe o risco de que as decisões sejam tomadas com base em dados desatualizados ou dados não mais relevantes.

Ao implementar um sistema de gestão baseado em resultados, é importante levar em conta riscos e limitações, é necessária uma avaliação preliminar complexa para determinar indicadores de desempenho, pois o estabelecimento de um sistema de indicadores não confiável, tendencioso e desequilibrado pode levar a problemas ainda mais graves. consequências do que a ausência de um sistema de avaliação. A utilização de um sistema de avaliação de desempenho aumenta a transparência. A transparência em si é uma qualidade muito valiosa. Muitas vezes, devido à sua ausência e à proximidade das atividades dos órgãos governamentais, a burocracia se desenvolve, atenta-se a processos improdutivos, recomendações metodológicas e estruturantes. Como resultado, não está totalmente claro como certos tipos de atividades da autoridade estão relacionadas ao processo principal e qual é o objetivo de sua existência. Neste caso, a definição de indicadores de eficiência e eficácia das atividades e o cumprimento das metas estabelecidas pode levar ao aumento da transparência e ser um incentivo adicional à inovação. A introdução de procedimentos de avaliação de desempenho pode melhorar significativamente a qualidade da política interna e da tomada de decisões no governo.

O sistema de avaliação de desempenho está ligado ao sistema de avaliação de pessoal e gestão de recursos humanos nas autoridades. Utilizando o sistema de avaliação de desempenho para "autoaprendizagem", gestão de competências, a autoridade dá mais um passo em direção ao desenvolvimento organizacional. Ao desenvolver e implementar elementos de gestão baseada em resultados, é necessária uma abordagem integrada, é importante analisar o papel dos contextos, relacionamentos, consequências remotas e variáveis ​​do uso de tecnologias inovadoras, o que contribui para o uso mais eficiente das tecnologias baseadas em resultados. ferramentas de gestão na prática de gestão.

Tópico 9. Experiência nacional e estrangeira na organização de autoridades locais

9.1. A experiência da formação do governo autônomo local na Rússia

Entre as reformas e transformações em curso na Rússia, um dos lugares mais importantes é ocupado pela reforma do autogoverno local. A Rússia moderna do século passado pela terceira vez procura encontrar a forma ideal de governo local. Hoje, mais do que nunca, é óbvia a necessidade de criar novas formas e sistemas eficazes de governo municipal e autogoverno local. No entanto, a formação do modelo municipal moderno decorre com algumas dificuldades, em parte devido ao insuficiente conhecimento da experiência doméstica de organização das autarquias locais.

Ao longo da história milenar do estado russo, devido às peculiaridades do desenvolvimento da sociedade, o sistema de gestão foi caracterizado pela centralização excessiva do poder estatal, o domínio constante das estruturas executivas e a ausência de um sistema desenvolvido de autogestão. governo. Ao mesmo tempo, as estruturas existentes de autogoverno local praticamente não refletiam os interesses da população, muitas vezes sendo um freio ao desenvolvimento global. Ao mesmo tempo, na história da Rússia, havia modelos e sistemas de autogoverno suficientes que tiveram um efeito positivo no desenvolvimento socioeconômico do território.

Tradicionalmente, existem três modelos domésticos de autogoverno local: zemstvo, soviético e novo (moderno). No entanto, o sistema de autogoverno local começou a tomar forma em estágios anteriores do desenvolvimento da história nacional.

Os contornos do autogoverno local se manifestaram com bastante clareza em conexão com a adoção do cristianismo na Rússia (988), o círculo de sujeitos do autogoverno local se expandiu, juntamente com formas industriais e territoriais de autogoverno, monástica e eclesiástica. - governo apareceu. O autogoverno local desse período desempenha o papel de instituição gestora, cujo desenvolvimento esteve associado à consolidação de unidades administrativas e à criação de grandes centros políticos. Mudanças significativas no sistema de autogoverno existente foram introduzidas pela invasão mongol-tártara, que destruiu o poder representativo - a própria base que unia as comunidades eslavas.

Um lugar especial na história do autogoverno local é ocupado pelas reformas da Ivan TV: a reforma labial, as transformações do zemstvo e a abolição do sistema de alimentação. Ao mesmo tempo, foram feitas tentativas para estabelecer a dependência dos órgãos locais do governo central e a oprichnina foi introduzida. No geral, as medidas de Ivan, o Terrível, não levaram à formação de um sistema integral de autogoverno local.

Um modelo completo de autogoverno local não se desenvolveu mesmo durante o reinado de Pedro I. Apesar de terem sido tomadas medidas para promover o desenvolvimento de autogoverno local (por exemplo, cada cidade recebeu o direito de dispor independentemente de bens urbanos terras, a gestão das comunidades foi transferida para as próprias comunidades), também foram tomadas medidas para limitar a competência das autoridades locais (estabelecimento da tutela da administração prikaz sobre as comunidades). O objetivo das reformas de Pedro I era criar um Estado integral com um sistema de governo bastante eficaz que atendesse às exigências da elite política da época, o que explica em grande parte os “ziguezagues” em relação às instituições locais de autogoverno.

Um marco importante no desenvolvimento do autogoverno doméstico é justamente considerado o período do reinado de Catarina II. os direitos e benefícios das cidades (1775), que reformou as instituições locais com base no autogoverno de acordo com o princípio de classe. O sistema existente de governo local funcionou até a criação do modelo zemstvo de autogoverno local.

O modelo zemstvo existiu na Rússia por mais de meio século, de 1864 a 1918. A escala das instituições zemstvo era grande: no início do século XX. zemstvos existiam em 34 províncias da parte européia da Rússia e na véspera da Revolução de Fevereiro - já em 43 províncias. Vários períodos podem ser distinguidos no desenvolvimento do modelo zemstvo de autogoverno local.

1. A formação do modelo zemstvo de autogoverno local começou em conexão com as reformas de Alexander P. Antes deles, havia apenas o início do autogoverno. As reformas do zemstvo (1864) e da cidade (1870) levaram à descentralização da administração e ao desenvolvimento do autogoverno local;

2. O segundo período está associado ao fortalecimento do governo central. Os "Novos Regulamentos" introduzidos em 1890 fortaleceram significativamente o controle da administração sobre as atividades dos zemstvos, limitaram os poderes dos zemstvos, mudaram o procedimento para as eleições, como resultado do qual não havia pessoas eleitas da população. Em 1900, foram adotadas as "Regras Aproximadas para a Limitação da Tributação Zemstvo", que desfez um golpe na base financeira dos zemstvos: eles foram proibidos de aumentar a estimativa em mais de 3% em relação ao ano anterior;

3. O período seguinte caracterizou-se pela consolidação do movimento zemstvo em resposta às ações do governo central. Este processo foi catalisado pelas grandes derrotas na Guerra Russo-Japonesa, a crescente crise política e a situação revolucionária. Em 1904, 1905, 1906 realizaram-se constantes congressos de zemstvo e de autogoverno municipal, nos quais se fizeram exigências para a convocação de uma representação popular com funções legislativas, a garantia das liberdades civis, a igualdade dos estamentos e a ampliação dos poderes do autogoverno local.

Em um manifesto datado de 17 de outubro de 1905, Nicolau II aceitou as exigências dos Zemstvos de convocar uma assembléia representativa. Por decreto de 15 de março de 1917, o príncipe Lvov nomeou representantes das administrações provinciais e distritais como comissários do Governo Provisório, seus representantes plenipotenciários no campo. Pela primeira vez em sua história, os zemstvos receberam oficialmente o poder político. Este período é considerado o período de maior floração do modelo zemstvo. O sistema de autogoverno local era um aparato ramificado e bastante eficaz para administrar a economia local.

4. O último período da história dos zemstvos está associado à sua liquidação. No outono de 1917, a influência de autoridades locais paralelas, os Sovietes de Deputados Operários, Soldados e Camponeses, havia aumentado. A crise de poder resultante - poder duplo: os sovietes e o governo provisório, cujos comissários eram principalmente líderes zemstvo - terminou com a vitória dos sovietes. O processo de liquidação das assembleias e conselhos provinciais, distritais e volost praticamente começou assim que a insurreição armada em Petrogrado venceu, e depois do III Congresso dos Sovietes de toda a Rússia ela se desenrolou em grande escala. Em geral, o processo de liquidação dos zemstvos terminou no verão de 1918.

O modelo zemstvo de autogoverno local tinha as seguintes características:

1) o funcionamento das instituições zemstvo fora do sistema de órgãos estatais;

2) a existência do sistema zemstvo apenas em dois níveis administrativos - distrital e provincial;

3) a presença de poderes significativos nos órgãos zemstvo;

4) os zemstvos têm uma forte base financeira e económica;

5) regulamentação legal clara do sistema zemstvo, etc.

Zemstvo e administração da cidade correspondiam a todos os cânones de autogoverno que existiam naquela época, e a independência econômica das instituições zemstvo não conhecia análogos em todo o mundo. Os zemstvos foram um fenômeno único não apenas na vida da Rússia, mas também na prática mundial de autogoverno local.

O modelo soviético de autogoverno local, que substituiu o modelo zemstvo, existiu na Rússia de 1917 a 1993. Sua evolução também passou por vários períodos.

1. O primeiro período foi associado à criação de um novo sistema de governos locais. Os bolcheviques, tendo tomado o poder em 1917, começaram a construir um novo Estado, com base na tese marxista-leninista sobre a necessidade da destruição inicial da velha máquina estatal. Após a liquidação dos zemstvos, havia uma necessidade urgente de criar uma nova estrutura para administrar a economia local: todo o país estava coberto por uma rede de sovietes criada em todas as unidades territoriais, mesmo as menores. Os delegados dos sovietes de base criaram autoridades volost, os delegados do volost - autoridades distritais, os delegados do uyezd - provinciais - e assim por diante até o Congresso dos Sovietes de toda a Rússia. Nesta fase, os sovietes, de fato, eram órgãos locais de poder político e econômico do centro.

2. O período seguinte entrou para a história como o período da NEP. A Nova Política Econômica permitiu a admissão de elementos da propriedade privada, o que levou à complicação das formas de atividade econômica e, por sua vez, provocou mudanças nos governos locais. O decreto do Comitê Executivo Central de Toda a Rússia "Sobre a substituição do rateio por um imposto em espécie" (1921) e a "Ordem do STO (Conselhos do Trabalho e Defesa) às instituições soviéticas locais" notaram a importância particular de maximizar a desenvolvimento da atividade criativa amadora e da iniciativa dos órgãos do governo local, levando em conta a experiência e ampla divulgação dos melhores exemplos de trabalho soviéticos. Um poderoso impulso para o desenvolvimento do autogoverno da cidade foi dado pelo Regulamento "Sobre as Câmaras Municipais", adotado em 1925, que definia as Câmaras como "a autoridade máxima da cidade dentro de sua competência" e lhes conferia relativa independência.

3. O período seguinte caracterizou-se pela eliminação quase completa do sistema real de autogoverno local e sua substituição por um sistema de liderança partidária totalitária. Em 1933, foi adotado um novo Regulamento "Sobre a Câmara Municipal", que finalmente "nacionalizou" as autoridades locais. De acordo com este regulamento e a Constituição de 1936, os sovietes foram definidos como "órgãos da ditadura do proletariado", chamados a realizar a política do centro no terreno. As questões de regulamentação normativa dos soviéticos passaram principalmente para os mais altos órgãos executivos e os órgãos do Partido Comunista. Os sovietes locais tornaram-se meros executores da vontade do centro.

Com a chegada ao poder de N. S. Khrushchev (1894-1971), levantou-se a questão de aumentar o papel dos soviéticos, que a essa altura "atuavam cada vez mais como organizações públicas". O próximo programa do PCUS conectou diretamente o desenvolvimento do autogoverno local com a expansão dos direitos dos sovietes locais. No entanto, na prática, as tentativas de transferir algumas questões de gestão para os Conselhos locais para decisão final terminaram em fracasso. Em vez de expandir os direitos dos conselhos locais, foram feitas tentativas para abolir os conselhos das aldeias e substituí-los por anciãos da comunidade. Além disso, as seguintes medidas enfraqueceram fortemente o papel dos Sovietes na gestão geral dos territórios sob sua jurisdição: a transferência da indústria local para o Conselho Econômico, a divisão dos Sovietes regionais e regionais em industriais e rurais, a retirada de órgãos de gestão agrícola do sistema de sovietes distritais, o fortalecimento de órgãos locais não subordinados aos sovietes, etc. P.

4. O último período está relacionado com as reformas da estrutura política estatal da Rússia. Um papel importante na formação do governo autônomo local durante este período foi desempenhado pela Lei da URSS "Sobre os Princípios Gerais de Autogoverno Local e Economia Local na URSS" (1990) e a Lei da RSFSR "Sobre Auto-Governo Local na RSFSR" (1991). Sob essas leis, os sovietes receberam poderes significativos, seu próprio orçamento e propriedade, o que não correspondia à compreensão leninista do tipo de poder soviético e, de fato, significava a eliminação do modelo soviético. O Decreto do Presidente da Federação Russa de 26 de outubro de 1993 nº 1760 "Sobre a Reforma da Autonomia Local na Federação Russa" pôs fim ao processo de sua liquidação, que proclamou o término das atividades da cidade e os Conselhos Distritais de Deputados Populares, e transferiu a sua competência para as autoridades locais competentes.

O modelo soviético de governo local tinha as seguintes características:

1) os órgãos governamentais locais são estatais e representam o “piso inferior” do mecanismo estatal;

2) falta de competência própria;

3) centralização estrita da gestão;

4) o princípio do paternalismo, etc.

Na Rússia moderna, a reforma do governo autônomo local ainda não foi concluída, mas vários períodos já foram delineados em seu curso:

1. Meados dos anos 1980 - início dos anos 1990 - o amadurecimento das condições para um novo modelo de autogoverno local; a adoção das leis "Sobre os Princípios Gerais da Autonomia Local e da Economia Local na URSS" (1990), "Sobre a Autonomia Local na RSFSR" (1991) e a Constituição (1993), que se tornou uma virada ponto na reforma municipal;

2. A partir de 1995 (adoção da Lei Federal nº 28-FZ de 1995 de agosto de 154 “Sobre os princípios gerais da organização do governo autônomo local na Federação Russa”, doravante neste capítulo - a Lei sobre Autônomo Local Governo de 1995) - até 2000. Neste período, podem ser distinguidas três direções:

a) desenvolvimento das principais questões da legislação federal no campo do governo autônomo local (por exemplo, a adoção das Leis Federais de 25 de setembro de 1997 nº 126-FZ “Sobre os fundamentos financeiros do governo local na Federação Russa” , datado de 8 de janeiro de 1998 No. 8-FZ “Sobre os fundamentos do serviço municipal na Federação Russa", etc.);

b) desenvolvimento de legislação sobre autogoverno local ao nível das entidades constituintes da Federação Russa; c) desenvolvimento de regulamentação local.

3. Desde o verão de 2000 (por exemplo, a introdução de emendas à Lei Federal nº 28-FZ de 1995 de agosto de 154), um novo período foi delineado na reforma moderna do governo autônomo local, que continua até este dia. O evento chave deste período foi a adoção da nova Lei Federal de 6 de outubro de 2003 nº 131-FZ "Sobre os Princípios Gerais de Organização do Autogoverno Local na Federação Russa" (doravante neste capítulo - a Lei de Autogoverno Local de 2003), desenvolvido por iniciativa do Presidente da Federação Russa.

A este respeito, as seguintes características e características tornaram-se inerentes ao novo modelo de autogoverno local:

1) a separação das autarquias locais do sistema de autoridades estatais (Constituição, artigo 12.º) implica a sua independência na resolução de questões de importância local. Paralelamente, ao abrigo da nova legislação, as autoridades estatais têm o direito de exercer a autonomia local nos casos em que as autarquias foram liquidadas em situação de emergência, se as suas dívidas excederem 30% dos seus rendimentos próprios e em caso de uso indevido de subvenções alocado para a implementação de certos poderes do Estado (artigo 75 da Lei de Autonomia Local de 2003);

2) um modelo de autogoverno local em dois níveis (o nível inferior são os assentamentos urbanos e rurais, o superior é o município);

3) regimes municipais claramente definidos a nível federal: introduz-se o princípio da separação de poderes a nível municipal e regulamenta-se detalhadamente o sistema de autarquias locais, até à determinação do número de deputados das entidades representativas da autarquia local - governo e o procedimento para ocupar o cargo de chefe da administração local;

4) de acordo com a Lei de Autonomia Local de 2003, aumenta-se a responsabilidade dos órgãos e funcionários da autonomia local perante a população e o Estado. O mecanismo de revogação dos eleitos da autarquia local pela população do município é fixo (artigo 24.º), o procedimento para a dissolução do órgão representativo da autarquia local e a destituição do chefe da autarquia por autoridades e funcionários do Estado é simplificado.

A Lei de Autonomia Local de 2003 entrou plenamente em vigor em 1º de janeiro de 2006. Até então, a lei previa um período transitório, estabelecia um calendário de reforma municipal (artigo 85).

A formação de um novo modelo de autogoverno local na Rússia é um processo complexo e demorado, pois é amplamente determinado pelas características internas do Estado, tradições históricas, características nacionais, fatores políticos e econômicos, bem como a mentalidade de sociedade. A reforma municipal está longe de ser concluída, o marco regulatório e legal do governo autônomo local precisa ser finalizado e ainda há muito trabalho a ser feito para implementá-la na prática. Para a implementação bem sucedida da reforma municipal moderna e a construção de um novo modelo de autogoverno local, é necessário usar toda a experiência interna positiva na organização do governo local.

9.2. Análise comparativa da experiência estrangeira de autogoverno local

Em conexão com a reforma do governo autônomo local na Federação Russa, muita atenção é dada à experiência estrangeira na organização do governo local e, em particular, aos modelos estrangeiros de governo autônomo local.

O modelo de autogoverno local é um sistema de relações horizontais e verticais entre os sujeitos do autogoverno local. Pela primeira vez, o autogoverno local foi legalmente formalizado em Roma no primeiro século aC. e. Atualmente, quase todos os países têm seu próprio modelo de autogoverno local. Os modelos anglo-saxões e continentais de autogoverno local são considerados os principais modelos estrangeiros.

O modelo anglo-saxão de governo local é um sistema estrangeiro moderno de governo local que se originou no Reino Unido e atualmente opera no Reino Unido, EUA, Canadá, Austrália, Nova Zelândia e outros países. É caracterizado pelos seguintes recursos:

1) descentralização da gestão;

2) modelo multinível de autogoverno local (existência de dois e às vezes três níveis de governo local);

3) alto grau de autonomia dos diversos níveis de governo;

4) uma definição clara da competência dos órgãos em cada nível;

5) eleição de vários funcionários do governo local;

6) as atribuições dos órgãos de governo autônomo locais são determinadas com base no princípio positivo da regulação jurídica (o princípio dos inter vires, do latim - agir dentro dos limites de suas atribuições). O princípio dos inter vires está incorporado na regra de Dillon. Esta é a regra de atribuição de poderes às autarquias locais, segundo a qual as autoridades municipais têm o direito de fazer apenas o que a lei lhes permite diretamente fazer (só é permitido o que é expressamente prescrito);

7) ausência de autoridades reguladoras locais e de representantes do governo central;

8) exercer controle indireto com auxílio de alavancas financeiras e por meio do judiciário;

9) municipalização de muitos serviços (por exemplo, transferência de serviços do setor privado para a jurisdição do município), etc.

O modelo continental de autogoverno local é um modelo estrangeiro moderno de autogoverno local que se originou na França e está atualmente em operação na Europa continental, França, África, América Latina e Oriente Médio. Este modelo é caracterizado pelas seguintes características principais:

1) alto grau de gestão centralizada;

2) modelo multinível de autogoverno local;

3) subordinação do nível inferior de poder ao nível superior;

4) a falta de uma definição clara da competência dos órgãos de cada nível (acontece que as mesmas questões em algumas regiões são decididas pelas autarquias locais eleitas, e noutras - por representantes das autoridades estatais);

5) uma combinação de eleição e nomeação de autoridades locais;

6) o princípio dos ultra veries (do latim - agir com excesso de autoridade), consubstanciado na regra da regulação negativa. Esta é a regra de atribuição de poderes às autarquias locais, segundo a qual são permitidas às autoridades municipais todas as ações que não sejam diretamente proibidas por lei e não sejam da competência de outras autoridades (tudo o que não é proibido é permitido);

7) uma combinação de administração estatal e autogoverno local dentro das mesmas unidades administrativo-territoriais;

8) exercer controle direto sobre as atividades das autoridades locais com a ajuda das autoridades reguladoras;

9) o serviço municipal é considerado uma modalidade de serviço público.

Os demais modelos estrangeiros: alemão, italiano, japonês etc., são considerados formas mistas dos modelos anglo-saxônico e continental de autogoverno local, pois contêm signos de ambos os sistemas e, além disso, suas próprias características.

Por exemplo, a Alemanha é um estado federal, então a estrutura da administração pública consiste em três níveis independentes: administração federal, administração de terras e administração comunal. Cada um dos níveis de poder tem sua própria gama autônoma de tarefas.

A gestão comunal, por sua vez, também está dividida em três níveis: comunitário, distrital e supra-distrital. A autonomia local significa a execução pelos órgãos locais, nos termos da lei, sob a sua própria responsabilidade, das tarefas próprias e do Estado que lhes são atribuídas. As comunidades são o principal sujeito da gestão municipal. As tarefas dos órgãos governamentais comunitários são divididas em dois tipos:

1) próprias tarefas. Estas incluem tarefas tanto obrigatórias (por exemplo, construção e operação de edifícios escolares, proteção contra incêndios, manutenção de estradas, fiscalização sanitária) como voluntárias (incluindo a construção de equipamentos socioculturais: bibliotecas, museus, lares de idosos, campos desportivos, etc.). P.);

2) tarefas delegadas pelas autoridades públicas.

Assim, as autarquias locais desempenham funções tanto de instituições de autogoverno como de órgãos estatais no âmbito dos poderes que lhes são delegados.

Em vários países da América Latina (Argentina, México, Colômbia, Brasil) existe um modelo ibérico de autogoverno local. Nos países com sistema socialista (Cuba, China), o modelo soviético de governo local foi preservado. Nos países em desenvolvimento (Índia, Malásia, Quênia), o governo local direto se generalizou. Nos países muçulmanos, o sistema de governo local é baseado em uma abordagem religiosa.

As formas de formação das autarquias locais também são diferentes. Os mais difundidos são as seguintes formas organizacionais.

1. "Prefeito forte - conselho fraco": a eleição do prefeito é realizada diretamente pela população, o que predetermina seus poderes mais amplos em relação ao órgão representativo do governo autônomo local. O prefeito decide de forma independente muitas questões de importância local e tem direito de veto suspensivo sobre a decisão do conselho.

2. "Conselho forte - autarca fraco": o autarca é eleito de entre os deputados do órgão representativo da autarquia local, o que determina a limitação dos poderes do autarca (especialmente na coordenação das actividades das autarquias locais). Nessa forma, as funções representativas e operacionais-executivas são atribuídas principalmente ao prefeito. O Conselho, neste caso, tem uma grande quantidade de direitos no campo da gestão, em questões econômicas e financeiras, e especialmente em questões de nomeação.

3. "Conselho - gestor": a população do município elege um órgão representativo, que de entre os seus membros elege um presidente - o autarca e nomeia o chefe do órgão executivo e administrativo - o gestor (gerente). A relação do conselho com o gestor é determinada pelo acordo (contrato). Em regra, ao gestor são atribuídos poderes suficientemente amplos na formação da administração local e na determinação das principais direções da sua atividade. Esta forma é mais comum em países com o modelo anglo-saxão de governo local. Segundo muitos pesquisadores, essa forma reflete o desejo de “purificar” a política urbana, de eliminar a corrupção e o regime autoritário, já que o gestor é uma figura politicamente neutra, um profissional da área de governo municipal. Ao mesmo tempo, a desvantagem dessa forma é a impossibilidade da população influenciar a política seguida pelo gestor.

4. Forma da comissão: a comissão é formada por pessoas eleitas, cada uma das quais administra simultaneamente qualquer departamento do órgão executivo local. Este modelo não prevê a presença de um alto funcionário. A desvantagem dessa forma organizacional pode ser que os comissários fazem lobby apenas pelos interesses de seus próprios departamentos, o que pode levar à desestabilização.

Juntamente com os sistemas acima, existem também várias formas organizacionais combinadas de autogoverno local. Por exemplo, tal forma tornou-se difundida, quando o gerente (chefe do órgão executivo) é nomeado por um funcionário eleito (prefeito) e se reporta diretamente a ele, e não ao conselho. Nesta forma, ao contrário da forma "Conselho-gerente", os moradores têm uma oportunidade direta de influenciar a política municipal, pois ao votarem "a favor" ou "contra" o prefeito, que nomeia e destitui o gestor, votam no preservação ou substituição da administração municipal.

A especificidade dos modelos estrangeiros de autogoverno local, as características de suas formas e sistemas organizacionais, o grau de interação entre autoridades públicas e governos locais dependem em grande parte de vários fatores: desenvolvimento histórico, localização geográfica, tradições nacionais, valores culturais, oportunidades econômicas, interesses políticos, etc. P.

No entanto, alguns pesquisadores também identificam as seguintes tendências gerais no desenvolvimento de modelos estrangeiros de autogoverno local.

1. Fortalecimento do poder executivo do governo autônomo local por meio de um sistema representativo (por exemplo, maior poder é atribuído aos órgãos executivos, órgãos representativos transferem parte de suas funções para órgãos representativos). Isso provoca, por um lado, o crescimento da influência da burocracia e, por outro, o crescimento do profissionalismo no governo municipal.

2. A emergência do problema da formação de uma base financeira e económica sólida para a autonomia local, apesar de cada município ter a sua própria propriedade (terreno e outro), e as autarquias locais estimularem activamente as estruturas empresariais e utilizarem amplamente no seu trabalho alavancas econômicas como a imprensa fiscal, licenciamento, contratos com empresas privadas, etc.

3. Mudanças nas funções dos governos locais:

a) surgem novas funções, cuja necessidade antes não existia (por exemplo, funções ambientais);

b) parte das funções dos governos locais é transferida para associações públicas e empresas privadas (por exemplo, recolha e eliminação de resíduos, paisagismo e paisagismo); c) algumas funções estão sendo eliminadas devido à redução do número de assentamentos rurais e ao crescimento dos assentamentos urbanos, causado pela urbanização e pelas mudanças demográficas; d) o papel das autoridades locais na resolução de questões sociais está a diminuir.

4. Surgimento do "efeito de consumo livre", quando determinados serviços são utilizados por quem não se destina e que não os paga. Por exemplo, moradores de áreas suburbanas desfrutam de quase todos os benefícios da cidade.

5. Modificação do território de autogoverno local: a desagregação das grandes cidades e a fusão dos assentamentos rurais.

6. Implementação ativa da cooperação intermunicipal, combinando os esforços dos municípios na resolução de problemas conjuntos.

Deve-se notar que a Rússia sempre gravitou em direção ao empréstimo e uso de experiência estrangeira, especialmente no campo do autogoverno local. Um dos exemplos mais marcantes foi a adoção da Lei de 6 de outubro de 2003 nº 131-FZ. Os desenvolvedores desta lei conseguiram uma razoável combinação dos aspectos positivos da experiência nacional na criação e funcionamento do sistema de governo local e elementos das melhores práticas na organização das autoridades locais, emprestados do exterior.

Assim, a Lei de Autogoverno Local de 2003 baseou-se no modelo alemão de autogoverno local, que se caracteriza por uma variedade de formas de exercício do poder local, combinadas com uma significativa regulação estatal. Além disso, foi criado um modelo de autogoverno local de dois níveis e a competência de cada nível foi claramente definida, como nos modelos alemão e anglo-saxão de autogoverno local. Além disso, pela primeira vez na Rússia, uma forma organizacional como o "Conselho de Administração", que surgiu e ganhou sua distribuição máxima nos Estados Unidos, foi legalmente fixada.

Uma análise da experiência estrangeira na organização das autoridades locais e as possibilidades de sua adaptação às condições russas modernas aliviarão amplamente as dificuldades da reforma municipal na Federação Russa.

Tema 10. Fundamentos constitucionais e legais do governo autônomo local

10.1. Fundamentos constitucionais do governo autônomo local

De acordo com art. 4 da Lei Federal de 6 de outubro de 2003 No. 131-FZ "Sobre os Princípios Gerais da Organização da Autonomia Local na Federação Russa" (doravante neste capítulo - a Lei da Autonomia Local de 2003), a A base legal do governo autônomo local é constituída pelos princípios e normas geralmente reconhecidos de direito internacional, tratados internacionais da Federação Russa, a Constituição, leis constitucionais federais, a Lei de Autogoverno Local de 2003, outras leis federais, outros regulamentos atos jurídicos da Federação Russa emitidos de acordo com eles (decretos e ordens do Presidente da Federação Russa, resoluções e ordens do governo da Federação Russa, outros atos jurídicos regulamentares de órgãos federais do poder executivo), constituições (cartas) , leis e outros atos jurídicos regulamentares dos súditos da Federação Russa, cartas de municípios, decisões tomadas em referendos locais e reuniões de cidadãos e outros atos jurídicos municipais.

O conceito de "autogoverno local" pela primeira vez recebeu consolidação legislativa na Lei da URSS de 9 de abril de 1990 "Sobre os princípios gerais do governo autônomo local e da economia local na URSS". Esta lei estabeleceu um sistema de autogoverno local, que incluiu Conselhos Locais de Deputados Populares como seu elo principal, órgãos de autogoverno público territorial, bem como referendos locais, assembleias, assembleias de cidadãos e outras formas de democracia direta. O autogoverno local foi realizado dentro dos limites das unidades administrativo-territoriais. A propriedade comunal foi fixada como a base da economia local.

De acordo com esta Lei, foi adotada a Lei da RSFSR datada de 6 de julho de 1991 nº 1550-1 "Sobre Autogoverno Local na RSFSR", que introduziu o conceito de "propriedade municipal", dotou os Conselhos e órgãos reguladores relevantes órgãos com competência própria, substituiu as comissões executivas por administrações locais chefiadas pelo Chefe, agindo com base na unidade de comando, respondendo perante os Conselhos locais competentes e os órgãos executivos superiores da sua competência.

A lei regulamentava detalhadamente as formas de organização e atuação dos órgãos de governo autônomo local e sua competência. As repúblicas da Federação Russa foram dotadas do direito de adotar atos legislativos sobre questões de autonomia local.

Após a assinatura do Tratado Federal em 31 de março de 1992, que atribuiu o estabelecimento de princípios gerais para a organização do governo autônomo local à jurisdição conjunta das autoridades estatais da Federação Russa e seus súditos, o restante dos súditos do A Federação Russa também recebeu o direito ao seu próprio regulamento legal de autogoverno local.

As normas da Lei "Sobre Autonomia Local na RSFSR", que regulamenta os poderes da administração local (artigos 49-76) e as questões de organização da autonomia pública territorial, estavam em vigor na medida em que não contradiziam a Constituição, e após a aprovação da Lei de Autonomia Local em 2003.

O documento mais importante que regulamenta a implementação do governo autônomo local na Rússia é a Constituição. Pela primeira vez, os primórdios mais importantes da organização e atividades do governo autônomo local foram fixados na Constituição, seu lugar e papel na estrutura legal estatal da sociedade russa foram determinados.

A regulação constitucional da autonomia local não tem análogos em estados federais estrangeiros, onde a regulação da autonomia local é atribuída à jurisdição dos súditos da federação. As condições específicas para o renascimento e desenvolvimento do governo autônomo local na Rússia predeterminaram a necessidade de influência direta e ativa dos órgãos do governo federal e, portanto, da legislação federal sobre os processos de formação e atividade do governo autônomo local. Portanto, de acordo com a alínea “n” h.1 do art. 72 da Constituição, o estabelecimento de princípios gerais para a organização do governo autônomo local está na jurisdição conjunta da Federação Russa e seus súditos.

Assim, a Constituição define os limites da regulamentação legal da organização do autogoverno local para os órgãos do governo federal: o estabelecimento de uniforme, comum a todo o território da Rússia, as bases para a construção e funcionamento do governo municipal.

A Constituição consagra todo um conjunto de normas e instituições de importância jurídica municipal, que incluem:

1) instituições de autogoverno local como base do sistema constitucional, uma das formas de democracia (artigos 3, 8, 9,12);

2) instituições do estatuto jurídico de uma pessoa e de um cidadão no sistema de autonomia local (artigos 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);

3) instituições para a organização e funcionamento do governo autônomo local como autoridade pública (municipal) especial (artigos 130-133).

De acordo com a parte 4 do art. 15 da Constituição, os princípios e normas do direito internacional universalmente reconhecidos são parte integrante do sistema jurídico da Federação Russa. Com base nessa norma, a Carta Europeia de Autonomia Local de 1985, assinada pela Rússia em 1996 e ratificada em 1998, tornou-se a base legal da autonomia local na Rússia, reconhecendo a autonomia local como um dos fundamentos de qualquer democrático, a Carta Europeia consagra os princípios gerais para a construção do autogoverno local, direitos e garantias de sua proteção. A Carta obriga todos os Estados que a assinaram a aplicar os princípios fundamentais que garantem a independência política, administrativa e financeira das comunidades locais nas condições de descentralização do poder.

A Carta revela o conceito de governo autônomo local, prevê a liberdade de ação do governo autônomo local em qualquer questão de sua competência, a integralidade e exclusividade dos poderes do governo autônomo local, a independência de determinar sua estrutura administrativa interna . De acordo com a Carta, o estatuto dos eleitos locais deve assegurar o livre exercício dos poderes e o controlo administrativo deve ser aplicado apenas para assegurar o Estado de direito e os princípios constitucionais. Ao governo autônomo local é atribuído o direito de possuir seus próprios recursos financeiros e o direito de dispor livremente deles.

A Constituição fixa, de acordo com a Carta Europeia de Autonomia Local, os pontos de partida mais importantes para a organização da autonomia local, em primeiro lugar, as disposições sobre o reconhecimento e proteção igualitária da propriedade municipal e outras formas de propriedade (Artigo 8); sobre o direito das autarquias locais de gerir de forma independente os bens municipais, formar, aprovar e executar o orçamento local, estabelecer impostos e taxas locais (artigo 132.º).

A Constituição, reconhecendo o direito dos cidadãos à autonomia local, garante a sua implementação nos assentamentos urbanos, rurais e outros territórios, tendo em conta as tradições históricas e outras locais, através de formas de democracia direta e representativa (artigos 130.º, 132.º). Também define a esfera de atividade do governo autônomo local: questões de importância local, ao mesmo tempo em que permite a possibilidade de delegar certos poderes do Estado em órgãos de governo autônomo local (artigos 130, 132).

Além disso, a Constituição estabelece as garantias mais importantes dos direitos do autogoverno local:

a) independência na determinação da estrutura dos órgãos da administração local (artigo 131.º);

b) a necessidade de ter em conta a opinião da população na alteração dos limites e do território da autarquia local (artigo 131.º); c) a obrigação de transferir recursos materiais e financeiros relevantes para os órgãos da administração local quando lhes forem conferidos determinados poderes do Estado (artigo 132.º); d) compensação por despesas adicionais da administração local decorrentes de decisões tomadas pelas autoridades públicas (artigo 133.º); e) proibição de restringir os direitos de autogoverno local estabelecidos pela Constituição e pelas leis federais, bem como a proteção judicial desses direitos (artigo 133).

Normas não menos importantes são estabelecidas no segundo capítulo da Constituição, dedicado aos direitos e liberdades do homem e do cidadão: segundo o art. 18, os direitos e liberdades do homem e do cidadão determinam as atividades do governo local; em arte. 32 cidadãos da Rússia recebem o direito de eleger e ser eleitos para órgãos de governo autônomo local, bem como de participar de um referendo; De acordo com o art. 33 cidadãos têm o direito de se candidatar pessoalmente, bem como enviar apelos individuais e coletivos aos governos locais; Arte. 40, 41 e 43 determinam as áreas de actuação das autarquias locais no domínio da construção habitacional, assistência médica, ensino básico geral e secundário profissional.

As questões de autonomia local são abordadas diretamente em um total de dezenove artigos da Constituição e são normas de ação direta, passíveis de aplicação direta, inclusive pelo judiciário.

Um lugar especial no sistema de fundamentos legais do governo autônomo local é ocupado pelas Resoluções do Tribunal Constitucional da Federação Russa. Este órgão judicial não é legislador, no entanto, suas decisões são geralmente vinculativas. As resoluções do Tribunal Constitucional da Federação Russa contêm toda uma série de disposições de natureza normativa e relacionadas ao procedimento para determinar e alterar as bases territoriais do governo autônomo local, determinando a estrutura dos órgãos de governo autônomo local, a relação entre as autoridades municipais e estaduais, o procedimento de delegação de poderes do Estado em órgãos de governo local, a implementação do controle estatal (administrativo) sobre os órgãos de governo local, o procedimento para a privatização de objetos individuais de propriedade municipal, a proteção dos direitos eleitorais municipais dos cidadãos, o processo de destituição dos representantes eleitos da autarquia local, a estrutura orçamental, etc.

Ao mesmo tempo, o reconhecimento do significado normativo por trás das decisões do Tribunal Constitucional da Federação Russa não deve levar à sua identificação com leis e outros atos legais regulatórios.

10.2. Atos normativos de órgãos do governo federal no sistema de fundamentos legais do governo autônomo local.

A Lei Federal de 28 de agosto de 1995 No. 154-FZ "Sobre os Princípios Gerais da Organização da Autonomia Local na Federação Russa" (doravante - a Lei da Autonomia Local de 1995) atuou como base para a construção de um sistema de autogoverno local na Rússia. Desenvolveu os princípios fundamentais da organização e atuação do governo autônomo local, consagrados na Constituição.

Esta Lei, tendo estabelecido os princípios gerais da organização do governo autônomo local na Rússia, determinou o papel do governo autônomo local no exercício da democracia, os fundamentos legais, organizacionais, territoriais, econômicos e financeiros do governo autônomo local, garantias estatais para a sua implementação.

Delimitou os poderes das autoridades estaduais federais e autoridades estaduais das entidades constituintes da Federação Russa no campo do governo autônomo local, definiu os assuntos do governo autônomo local, regulou as principais formas de governo autônomo local exercidas pela população (formas de expressão direta de vontade e órgãos de autogoverno local).

Fixando os fundamentos das atividades dos órgãos de governo autônomo local, a Lei de Autogoverno Local de 1995 define o papel exclusivo de um órgão representativo do governo autônomo local, enfatiza que os órgãos de governo autônomo local não estão incluídos no sistema de autoridades estaduais e a implementação de autogoverno local por autoridades estaduais e funcionários estaduais não é permitida. A estrutura dos órgãos deve ser determinada pela população do município. A lei deu aos órgãos e funcionários do governo autônomo local o direito de adotar atos legais em assuntos de sua jurisdição.

Esta Lei prevê várias formas de expressão directa da vontade dos cidadãos: referendo local, eleições autárquicas, reunião (ajuntamento) de cidadãos, autogoverno público territorial, etc.

Esta Lei, por um lado, garante a independência organizacional, financeira e económica da autarquia local, a protecção judicial da autarquia local. Por outro lado, prevê a responsabilidade dos governos locais e seus funcionários e controle sobre suas atividades.

A lei consolidou a base legislativa da autonomia local e criou os pré-requisitos necessários para o desenvolvimento da legislação federal e regional no campo da autonomia local. Entre as leis federais adotadas no desenvolvimento da Lei de Autonomia Local de 1995 estão as seguintes: datada de 26 de novembro de 1996 nº 138-FZ "Sobre a garantia dos direitos constitucionais dos cidadãos da Federação Russa de eleger e ser eleito para órgãos de governo autônomo local", datado de 25 de setembro de 1997 No. 126-FZ "Sobre os fundamentos financeiros do governo autônomo local na Federação Russa", datado de 8 de janeiro de 1998 No. 8-FZ "Nos fundamentos do serviço municipal na Federação Russa".

Outro grupo inclui leis federais que formam a base legislativa de outros ramos do direito, mas que, em certa medida, afetam questões de autogoverno local. Entre eles: Lei Federal de 12 de junho de 2002 No. 67-FZ "Sobre as Garantias Básicas dos Direitos Eleitorais e o Direito de Participar de um Referendo dos Cidadãos da Federação Russa", Lei da Federação Russa de 14 de julho de 1992 No 3297-1 "Sobre o ensino administrativo-territorial fechado", o Código Tributário da Federação Russa, o Código Orçamentário da Federação Russa, etc.

Atualmente, existem cerca de 300 leis federais, leis da RSFSR e da Federação Russa, que contêm normas legais municipais.

Além disso, a base legal do governo autônomo local é o estatuto federal. Entre eles estão mais de 500 Decretos do Presidente da Federação Russa, mais de 1100 Decretos do Governo da Federação Russa, atos normativos de outros órgãos executivos federais. Entre eles, os mais importantes para o governo autônomo local são o Decreto do Presidente da Federação Russa de 15 de outubro de 1999 nº 1370 "Sobre a aprovação das principais disposições da política estatal no campo do desenvolvimento do governo autônomo local em A Federação Russa"; Decreto do Governo da Federação Russa de 27 de dezembro de 1995 No. 1251 "Sobre o Programa Federal de Apoio do Estado ao Autogoverno Local", de 15 de dezembro de 1999 No. 1394 "Sobre o Programa Federal Alvo de Apoio do Estado para o Desenvolvimento dos Municípios e Criação de Condições para a Implementação dos Poderes Constitucionais da Autarquia Local", de 20 de dezembro de 2004 nº 814 "Sobre o órgão executivo federal autorizado para aprovar os limites dos municípios", de 31 de dezembro de 2004 No. 903 "Na aprovação das regras para a elaboração de um ato de transferência (separação) sobre as obrigações de propriedade dos governos locais", datado de 1 de junho de 2005 No. 350 "Na manutenção do registro estadual dos municípios da Federação Russa".

Uma fonte específica de direito também são as mensagens anuais do Presidente à Assembleia Federal da Federação Russa.

A prática de aplicação da Lei de Autonomia Local de 1995 revelou uma série de problemas que impedem o funcionamento eficaz do sistema de autonomia local, incluindo a imprecisão na determinação da competência dos municípios, a incerteza da organização territorial das autarquias locais, governo, possibilidade de formação de uma estrutura de autarquias locais que não corresponda às tarefas a resolver, descompasso de atribuições de recursos, afastamento das autarquias locais da população, falta de elaboração de mecanismos de interação entre o Estado autoridades e órgãos de governo local.

No contexto das reformas em curso na Rússia, esta circunstância exigiu a adoção de uma nova redação da Lei. E essa Lei Federal de mesmo nome foi adotada em 6 de outubro de 2003. Tem como objetivo solucionar esses problemas, desenvolvendo o sistema de autogoverno local, e também adequá-lo à Constituição.

As principais disposições da Lei de Autonomia Local de 2003 visam alterar os princípios da organização territorial da autonomia local. Estabelece a obrigatoriedade da formação de municípios em dois níveis territoriais - em assentamentos e distritos municipais, com a diferenciação e atribuição a cada nível de seus poderes inerentes para resolver questões de importância local, bem como poderes estaduais delegados. Foi definido o procedimento de transferência de determinados poderes do Estado para as autarquias locais, excluindo o surgimento de mandatos não financiados e prevendo as medidas necessárias, incluindo a responsabilidade das autarquias locais, para a efectiva execução desses poderes.

A referida Lei prevê o reforço do controlo sobre o exercício dos poderes autárquicos locais para resolver questões de importância local e a responsabilidade desses órgãos pelo seu incumprimento. Em particular, prevê o exercício temporário dos poderes dos órgãos de governo autônomo local pelas autoridades estatais das entidades constituintes da Federação Russa em casos de ameaça à vida, saúde e segurança dos cidadãos, bem como em alguns outros casos.

10.3. Legislação regional no sistema de fundamentos legais do governo autônomo local

A Lei de Autonomia Local 2003 entrou em vigor em 1º de janeiro de 2006, mas algumas de suas disposições estão sendo implementadas em etapas de acordo com o período de transição nela previsto. O artigo 85 desta Lei estabelece uma lista, termos e procedimentos para a implementação de medidas legais e organizacionais realizadas pelas autoridades estaduais e governos locais para assegurar a implementação da reforma municipal. Em particular, são determinados a lista e os prazos para a adoção de atos legais regulamentares necessários para a implementação desta Lei pelos súditos da Federação Russa. Ao mesmo tempo, além de tomar as medidas legislativas previstas, os súditos da Federação Russa devem alinhar sua própria legislação com os requisitos da Lei comentada.

Atualmente, no nível regional, a base legal do governo autônomo local são as constituições e cartas das entidades constituintes da Federação Russa, leis sobre o governo autônomo local; nas eleições dos deputados dos órgãos representativos das autarquias locais e dos chefes de autarquias; sobre um referendo local; sobre o status de deputado, funcionário eleito; sobre o serviço municipal; sobre os fundamentos materiais e financeiros do autogoverno local; sobre a estrutura orçamentária e o processo orçamentário; sobre o procedimento de registo de cartas de municípios; sobre os poderes dos órgãos de governo local; em reuniões e encontros de cidadãos; sobre a autonomia pública territorial; sobre a responsabilidade dos órgãos e funcionários do governo autônomo local; sobre o procedimento de destituição de um deputado de um órgão representativo e de outras pessoas eleitas da autarquia local.

Leis sobre autogoverno local foram adotadas em quase todos os assuntos da Federação Russa. Essas leis, que são de natureza geral, são diretamente vinculadas a leis e outros regulamentos das entidades constituintes da Federação Russa sobre questões dos territórios dos municípios, o procedimento para sua reorganização e abolição, sobre o exercício do direito de poder legislativo iniciativa dos governos locais, nos atos legais dos governos locais, no registro estadual de cartas municipais. Os órgãos de governo autônomo local são investidos de poderes estatais separados das entidades constituintes da Federação Russa. Em várias entidades constituintes da Federação Russa, as leis estabelecem tipos específicos de responsabilidade para órgãos e funcionários do governo autônomo local por violação da lei.

Atualmente, levando em conta as exigências da legislação federal, as leis regionais de autogoverno local estão sendo completamente revisadas, e muitas vezes canceladas. Podem ser introduzidas alterações significativas nos actos legislativos que prevejam a atribuição de determinados poderes do Estado, leis sobre as bases financeiras da autarquia local, sobre a estrutura e o processo orçamentário, sobre o procedimento de registo de cartas municipais, sobre as reuniões e encontros de cidadãos, sobre o autogoverno público territorial, sobre a responsabilidade dos órgãos e funcionários das pessoas do governo local. Até que sejam feitos os ajustes apropriados, esses atos legais regulatórios regionais serão aplicáveis ​​na medida em que não contrariem a Lei de Autonomia Local de 2003.

Hoje, podemos prever com confiança uma intensificação significativa do trabalho nas entidades constituintes da Federação Russa para alinhar a legislação regional com a legislação federal e a Constituição.

A Lei Federal nº 12-FZ de 2005 de outubro de 129 alterou a Lei de Autogoverno Local de 2003, estendendo o período de transição da reforma até 1º de janeiro de 2009. Apenas 47 das 89 entidades constituintes da Federação Russa declararam sua prontidão para implementar a Lei na íntegra, 28 entidades constituintes da Federação Russa são cautelosas na resolução de questões de importância local em municípios recém-formados, acreditando que precisam de mais um ano para se adaptarem às novas condições. Essas entidades constituintes da Federação Russa, de acordo com dados preliminares, estão adiando a reforma até 1º de janeiro de 2007. E apenas 14 entidades constituintes da Federação planejam estender o período de transição por um período mais longo - até 2009 [34]

10.4. Atos legais municipais

O papel mais significativo na regulação legal da implementação diária da autonomia local deve ser desempenhado pelos atos jurídicos municipais. Ato jurídico municipal - uma decisão sobre questões de importância local ou sobre questões da implementação de certos poderes estaduais transferidos para governos locais por leis federais e leis das entidades constituintes da Federação Russa, adotadas diretamente pela população do município, por um órgão do governo local e (ou) funcionário do governo local, documentado, obrigatório para execução no território do município, estabelecendo ou alterando regras geralmente vinculativas ou de caráter individual.

Em arte. 43 da Lei de Autonomia Local de 2003, apresenta-se de forma generalizada uma lista de elementos que compõem o sistema de atos jurídicos municipais: em primeiro lugar, trata-se do alvará do município; em segundo lugar, os actos jurídicos adoptados em referendo local (reunião de cidadãos); em terceiro lugar, os atos normativos e outros (não normativos, individuais) adotados pelo órgão representativo do município; em quarto lugar, atos jurídicos emitidos pelo chefe do município; em quinto lugar, resoluções e ordens do chefe da administração local; sexto, atos jurídicos de outros órgãos de governo autônomo local e funcionários do governo autônomo local, previstos na carta do município. Podem ser, por exemplo, decisões e ordens do órgão de controle, a comissão eleitoral do município.

Os actos de maior força jurídica no sistema de actos jurídicos municipais são a carta do município e as decisões tomadas em referendo local ou assembleia de cidadãos, redigidas sob a forma de actos jurídicos. A força jurídica suprema destes actos implica que nenhum outro acto jurídico municipal pode contrariar o estatuto do município e os actos jurídicos adoptados em referendo local ou reunião de cidadãos.

Além da força jurídica máxima, esses atos têm mais duas propriedades jurídicas:

▪ ação direta. Se a norma jurídica contida no ato especificado não tiver referência explícita ou caráter geral, deverá ser aplicada diretamente por todos os sujeitos, ou seja, independentemente da presença ou ausência de atos jurídicos que especifiquem essa norma;

▪ aplicação em todo o território do município.

O principal ato normativo normativo do município é o alvará.

Como fonte de direito, a carta é bastante difundida na prática legislativa do estado russo e é considerada uma espécie de ato de codificação de valor. Reconhecido e garantido pela Constituição, o isolamento organizacional das autarquias locais no sistema de governo, a independência da população na resolução de questões de importância local, incluindo a escolha de formas organizativas específicas para a implementação da autarquia local, a definição da estrutura dos órgãos de autarquia local - foi o que predeterminou a necessidade da emergência de diplomas legais reguladores sobre a autarquia local nos estatutos do sistema dos municípios.

Eles definem: os temas do autogoverno local; arranjo territorial; o status dos governos locais; a ordem de sua formação e interação; seus poderes e responsabilidades; bases jurídicas, económicas e financeiras da sua actividade; formas de expressão direta da vontade da população do município; outras questões da organização do autogoverno local.

A carta do município tem uma série de características.

1. A presença de uma entidade especial que estabeleça ou em nome da qual seja aprovado o estatuto do município. De acordo com a Lei de Autonomia Local de 2003, a aprovação do estatuto do município é da competência exclusiva do órgão representativo da autarquia local.

2. Sendo um acto de natureza constitutiva, o foral de formação municipal confere um estatuto jurídico legal às relações de autogoverno efectivamente estabelecidas ou emergentes da comunidade local.

3. A Carta regula as relações que afetam todas as partes, todas as esferas da vida da comunidade local.

4. A carta tem a máxima força legal como parte das normas adotadas pelos governos locais ou pela comunidade local.

5. A Carta é a base para a elaboração de novas regras. Como não é capaz de regular todas as relações que surgem ao nível do governo local, para implementar a carta, é necessário adotar atos legais reguladores locais adicionais.

6. O foral de formação municipal caracteriza-se por um procedimento especial de adopção, bem como de alterações ou aditamentos. O mecanismo específico de adoção é determinado diretamente no alvará do município. A carta está sujeita a registro obrigatório junto às autoridades estaduais, e esse registro não é apenas e não tanto de natureza constitutiva, mas sim de natureza de controle estatal sobre o cumprimento das normas da carta com as leis federais e regionais vigentes.

7. A Carta é um dos meios legais que asseguram a implementação da independência da autonomia local.

8. Se possível, a carta deve ser autossuficiente, ou seja, deve incluir todas as normas necessárias à prática do governo local. [35]

A estrutura e o conteúdo do estatuto de uma entidade municipal são fundamentalmente determinados pelos requisitos da Lei de Autonomia Local de 2003. O artigo 44.º desta Lei contém 10 disposições obrigatórias relativas aos elementos básicos dos quais o estatuto de entidade municipal é formada e que constituem a base da sua organização e funcionamento. Esses incluem:

1) nome do município;

2) uma lista de questões de importância local;

3) formas, procedimentos e garantias de participação da população na resolução de questões de importância local, inclusive por meio da formação de órgãos de autogoverno público territorial;

4) estrutura e procedimento para constituição de órgãos de governo local;

5) nomes e poderes de órgãos eleitos e outros órgãos governamentais locais, funcionários do governo local;

6) modalidades, procedimento de adoção (publicação), publicação oficial (promulgação) e entrada em vigor dos atos jurídicos municipais;

7) o mandato do órgão representativo do município, deputados, membros de outros órgãos eleitos da autarquia local, dirigentes eleitos da autarquia local, bem como os fundamentos e procedimentos de extinção dos poderes destes órgãos e pessoas;

8) tipos de responsabilidade dos órgãos governamentais locais e funcionários do governo local, os fundamentos dessa responsabilidade e o procedimento para resolver questões relevantes, incluindo os fundamentos e procedimentos para a destituição de funcionários eleitos do governo local pela população, rescisão antecipada dos poderes de órgãos eleitos do governo local e funcionários eleitos do governo local;

9) o procedimento para a formação, aprovação e execução do orçamento local, bem como o procedimento para monitorar sua implementação de acordo com o Código Orçamentário da Federação Russa;

10) o procedimento para efetuar alterações e acréscimos ao foral do município.

A lista de questões reguladas nos estatutos não é exaustiva. Podem conter outras disposições relativas a questões de importância local, a distribuição de funções dentro da estrutura do governo autônomo local, o procedimento para a formação e organização do governo autônomo territorial público, o procedimento para a distribuição de competências em uma cidade com divisão distrital, etc. O grau de detalhamento das questões na carta pode estar longe de ser o mesmo. Alguns deles podem ser declarados de forma geral, criando uma base legal para a emissão de atos mais específicos, por exemplo, em um referendo local, serviço municipal.

A carta de uma formação municipal está sujeita a registro estadual junto às autoridades judiciais. Os motivos para recusar o registro estadual de uma carta são sua contradição com a Constituição e as leis da Federação Russa, as leis das entidades constituintes da Federação Russa, bem como a violação do procedimento estabelecido pela lei federal para a adoção do carta, acto jurídico municipal sobre alterações e aditamentos à carta. A negação do registro estadual pode ser apelada pelos cidadãos e governos locais no tribunal.

A carta de uma formação municipal, um ato jurídico municipal sobre a introdução de alterações e aditamentos à carta de uma formação municipal fica sujeito a publicação oficial (promulgação) após o seu registo estadual e entra em vigor após a sua publicação oficial (promulgação) .

A Lei de Autonomia Local de 2003 estabeleceu pela primeira vez os nomes obrigatórios dos atos jurídicos municipais. Esta abordagem contribui para o estabelecimento de uniformidade no estatuto e hierarquia dos actos jurídicos do município, unificação no sistema de suporte documental da autarquia local.

Esta Lei contém normas que obrigam à adoção obrigatória de mais de 40 atos jurídicos municipais na forma de disposições sobre a organização e atividades do sistema de governos locais, atividades financeiras e econômicas do município, planejamento urbano, paisagismo, ordem pública e vida segurança, parque habitacional e habitação e economia comunal, participação dos cidadãos na implementação do autogoverno local e outras questões.

Actualmente, o Centro de Apoio Jurídico da Autarquia Local e outras instituições estão a desenvolver actos jurídicos modelo sobre as questões menos desenvolvidas: o regulamento do órgão representativo do município, o regulamento do órgão de controlo e contabilidade do município, o estrutura orçamentária e processo orçamentário, na ordem municipal, na iniciativa legislativa dos cidadãos sobre as audiências públicas.

Tema 11. Município como sistema socioeconômico

A organização territorial é uma das questões mais difíceis da reforma do sistema de autogoverno local nas condições modernas. A correta solução desta questão depende do grau de implementação pela população da participação garantida pela Constituição na implementação do autogoverno local, e do funcionamento de um determinado território como uma única comunidade social e econômica.

De acordo com art. 131 da Constituição, o autogoverno local é realizado em assentamentos urbanos, rurais e outros territórios, levando em consideração as tradições históricas e outras locais.

Na Lei Federal de 28 de agosto de 1995 nº 154-FZ "Sobre os Princípios Gerais de Organização do Autogoverno Local na Federação Russa", o termo "formação municipal" foi introduzido para caracterizar um território autônomo, no definição de quais suas características integrais foram fixadas: território geral; presença de propriedade municipal; disponibilidade do orçamento local; presença de órgãos eleitos da autarquia local.

Os limites dos municípios podem não coincidir com os limites das unidades territoriais administrativos de uma entidade constituinte da Federação Russa. A lógica dessa abordagem é que a finalidade pretendida dos municípios e unidades administrativo-territoriais é diferente:

▪ a divisão do território de uma entidade constituinte da Federação Russa em municípios é realizada a fim de criar condições para a resolução de questões de importância local, a divisão em unidades administrativo-territoriais visa permitir uma resolução mais eficaz de questões de importância nacional;

▪ os órgãos da administração local estão localizados nos territórios das formações municipais, e as divisões territoriais (estruturas) dos poderes públicos estão localizadas nos territórios das unidades administrativo-territoriais: conservatórias de registo civil; cartórios de registro e alistamento militar, tribunais, promotores, autoridades fiscais e outras autoridades;

▪ uma unidade administrativo-territorial não pode ser uma entidade municipal, por exemplo, um distrito administrativo dentro de uma grande cidade;

▪ uma entidade municipal (em regra, um assentamento rural) não pode ser uma unidade administrativo-territorial e não pode ter órgãos governamentais em seu território. [36]

A discrepância entre os limites das unidades administrativo-territoriais das entidades constituintes da Federação Russa e os limites dos municípios como um todo é um fenômeno indesejável, pois cria dificuldades adicionais para os residentes ao se candidatarem às autoridades estaduais e aos governos locais, bem como como na relação entre os governos locais e as estruturas territoriais das autoridades estatais.

Ao estabelecer a dimensão do território e limites de cada entidade municipal específica, é necessário ter em conta duas tendências opostas. [37]

A primeira tendência é a aproximação das autoridades locais com a população. O fator determinante aqui é a presença da comunidade local, no interesse da qual o autogoverno local é realizado. Os interesses da comunidade local ditam os seguintes princípios da organização territorial do autogoverno local:

1) o princípio da efetividade da auto-organização, baseada na conscientização da população dos interesses comuns e na participação na sua implementação. O efeito da auto-organização diminui com o aumento do tamanho do território e a retirada das autoridades locais da população;

2) o princípio da responsabilização dos órgãos e funcionários da autarquia local perante a população, que exige também a máxima limitação possível do território, o que proporciona à população a oportunidade de responder rapidamente às ações das autarquias locais;

3) o princípio de acessibilidade dos governos locais para os moradores. O cumprimento desta condição é determinado pelo desenvolvimento da infraestrutura de transporte.

A segunda tendência, oposta, é a ampliação das unidades autônomas de forma a fornecer o potencial econômico necessário, engenharia desenvolvida e infraestrutura social no território do município. Isso é necessário para a efetiva resolução das questões locais e a prestação de serviços à população.

A presença dessas tendências opostas predetermina a conveniência de formar municípios de vários tipos, com uma gama diferente de questões de importância local a serem resolvidas.

De acordo com os requisitos da Lei Federal de 6 de outubro de 2003 No. 131-FZ "Sobre os Princípios Gerais de Organização de Autogoverno Local na Federação Russa" (doravante neste capítulo - a Lei de Autogoverno Local de 2003), as autoridades estaduais unificaram o sistema de municípios. Essa Lei alterou significativamente os princípios da organização territorial do governo autônomo local, prevendo uma lista fechada de tipos de municípios: assentamento urbano ou rural, município, distrito urbano, território intramunicipal de município de relevância federal.

Um assentamento rural é um ou mais assentamentos rurais (vilas, aldeias, aldeias, aldeias, fazendas, aldeias, auls e outros assentamentos rurais) unidos por um território comum, no qual o autogoverno local é realizado pela população diretamente e (ou ) através de órgãos eleitos e outros órgãos do governo local.

Assentamento urbano - uma cidade ou município em que o autogoverno local é exercido pela população diretamente e (ou) por meio de órgãos eleitos e outros órgãos de governo autônomo local.

Município - vários assentamentos ou assentamentos e territórios entre assentamentos unidos por um território comum, dentro dos limites do qual se exerce o autogoverno local para resolver questões de importância local de natureza interassentamento pela população diretamente e ( ou) por meio de órgãos eleitos e outros órgãos governamentais locais que podem exercer certos poderes estaduais, transferidos para governos locais por leis federais e leis de súditos da Federação Russa.

Distrito urbano - assentamento urbano que não faz parte de município e cujos órgãos de governo local exercem a competência para resolver questões de relevância local de assentamento estabelecido por lei federal e questões de relevância local de município, podendo ainda exercer certos poderes estatais transferidos para órgãos de governo autônomo locais por leis federais e leis de súditos da Federação Russa.

Território intramunicipal de uma cidade de importância federal - uma parte do território de uma cidade de importância federal, dentro dos limites do qual o autogoverno local é exercido pela população diretamente e (ou) por meio de órgãos eleitos e outros órgãos do próprio local -governo.

Assim, um sistema de dois níveis de autogoverno local foi formado na Rússia. Ao mesmo tempo, os assentamentos urbanos e rurais que integram os municípios não estão em relação de subordinação com eles; a competência entre eles é delimitada de acordo com a lista de questões a serem resolvidas de importância local, estabelecida para o tipo de município correspondente.

Um município é um sistema socioeconômico complexo. Como qualquer sistema, é composto por subsistemas cujas características determinam suas metas, objetivos e direções de atuação. Assim, considerando o sistema de autogoverno local a partir do exemplo de uma cidade, podemos distinguir os seguintes subsistemas principais: [38]

1) território;

2) população;

3) a esfera formadora da cidade (empresas e organizações que compõem a base econômica da cidade, predeterminando a aparência da cidade, a estrutura profissional e de qualificação da população apta, o estilo de vida da cidade);

4) setor de serviços urbanos (infraestrutura de engenharia e transporte: prédios, estruturas, comunicações; fornece manutenção do parque habitacional, fornece habitação, serviços públicos, transporte, residência, comércio e outros serviços);

5) infraestrutura social (instituições e organizações que prestam serviços médicos, educacionais, culturais, de lazer, esportes e esportes à população).

Sendo um sistema aberto, o município possui múltiplas e diferentes conexões com o meio externo. O ambiente externo é fonte de recursos materiais, energia, informação para o município.

Deve-se notar que os municípios como sistemas complexos estão atualmente funcionando na Rússia nas condições de um ambiente interno não formado e instabilidade externa.

Nesse sentido, a gestão do desenvolvimento de um município requer, antes de tudo, uma definição precisa e competente dos objetivos da atuação conjunta dos sujeitos do governo municipal - autarquias e população. O estabelecimento de metas parece ser o elemento mais importante e significativo da gestão.

A formação primária das metas e objetivos da atividade do município ocorre quando o estatuto do município é estabelecido e sua competência é determinada. Com base na natureza público-estatal do governo autônomo local, existem duas fontes principais de autoridade para as autoridades locais:

1. Estado. Atribui às autarquias as principais responsabilidades pelo desenvolvimento do município através da definição legislativa de assuntos de importância local e competências em diversas áreas (Capítulo 3 da Lei de Autonomia Local de 2003, leis federais sectoriais e leis do constituinte entidades da Federação Russa).

2. População. Impõe responsabilidades adicionais aos governos locais através das cartas dos municípios, outros atos legais municipais, através de formas de expressão direta de vontade.

Com base no conjunto obtido de responsabilidades das autoridades locais, é formado um quadro de definição de metas, as áreas de responsabilidade dos governos locais para o estado e a população são determinadas e as prioridades para o desenvolvimento socioeconômico do município são especificadas .

Atualmente, o papel e as funções dos municípios, especialmente dos assentamentos urbanos, como sistemas socioeconômicos complexos, estão mudando gradualmente na Rússia, devido a várias circunstâncias:

1. As metas de desenvolvimento dos municípios estão mudando significativamente. Se no passado recente os princípios da distribuição territorial racional das forças produtivas e uma orientação para a especialização das cidades com a obrigatoriedade dominante na forma de empresas formadoras de cidades foram aplicados na gestão da economia urbana, então com o desenvolvimento da poder público de acordo com a orientação social das suas actividades, os princípios humanísticos passaram a desempenhar um papel importante, assumindo a prioridade de criar no concelho condições favoráveis ​​à vida dos cidadãos, ao desenvolvimento do empreendedorismo e à formação de infra-estruturas sociais.

2. Deixando de ser responsáveis ​​pela resolução dos problemas de produção, as autarquias assumem a responsabilidade pela formação e implementação de uma estratégia de desenvolvimento socioeconómico integrado do território, programas de melhoria e desenvolvimento dos diversos sectores da economia municipal, e também garantir a prestação de serviços municipais de alta qualidade à população.

3. Existe concorrência entre municípios para a captação de investimentos, recursos financeiros e humanos, o que obriga a que as autarquias adotem medidas que visem a melhoria das condições de vida dos cidadãos e da qualidade do ambiente, o que é determinado por um sistema de parâmetros demográficos, sociais, culturais e ambientais.

4. Os munícipes são progressivamente inseridos no sistema de gestão do desenvolvimento territorial, exercendo os seus direitos, interesses e iniciativas como cidadãos e proprietários privados através de várias formas de democracia direta, bem como através da participação em órgãos consultivos e consultivos, câmaras públicas governamentais corpos.

Tema 12. Formas de democracia direta no sistema de autogoverno local

12.1. Formas de expressão direta da vontade dos cidadãos em nível local

As formas de expressão direta da vontade contribuem para o exercício direto do poder pela população do município e são um elemento importante do sistema de autogoverno local. As formas de expressão direta da vontade dos cidadãos podem ser de dois tipos:

1) formas de declaração de vontade direta de natureza vinculativa - são formas que permitem identificar a vontade obrigatória da população de uma formação municipal: referendo local, eleições autárquicas, reuniões (encontros);

2) formas de declaração de vontade direta de natureza recomendatória - são formas que ajudam a identificar a opinião pública da população sobre a implementação do governo autônomo local e permitem que órgãos e funcionários do governo local tomem (ou não) uma decisão , tendo em conta a opinião e os interesses da maioria da população. Tais formas são o autogoverno público territorial, a iniciativa popular de legislar, os apelos dos cidadãos aos governos locais, as conferências de moradores sobre questões locais, pesquisas de opinião pública, comícios, manifestações, procissões, piquetes, etc.

A mais alta expressão direta da vontade da população é um referendo local.

referendo local - Este é o voto dos cidadãos sobre as questões mais importantes da autonomia local. A Constituição, fixando o referendo como uma das formas de autogoverno local (artigo 130), reconhece o direito de todos os cidadãos da Federação Russa de participar do referendo (artigo 32).

A Lei Federal nº 6-FZ de 2003 de outubro de 131 “Sobre os princípios gerais de organização do autogoverno local na Federação Russa” (doravante neste capítulo - a Lei sobre Autogoverno Local de 2003) estabelece os seguintes princípios para a realização um referendo local:

1) a participação no referendo é universal e igualitária;

2) a votação é realizada de forma direta e voluntária;

3) não é permitido o controle sobre a expressão da vontade dos cidadãos.

De acordo com a Lei de Autonomia Local de 2003 (artigo 22º), a decisão de realizar um referendo local é tomada pelo órgão representativo da autarquia local por iniciativa própria ou a pedido da população de acordo com o alvará do município.

Os súditos da Federação Russa adotaram leis ou regulamentos sobre referendos locais, que estabelecem os requisitos para sua conduta. Por exemplo, de acordo com a Lei da Região de Saratov “Sobre Referendos na Região de Saratov”, certas questões devem ser submetidas a um referendo local: sobre a criação ou divisão de órgãos de governo local no território dos municípios, sobre a alteração dos limites de municípios, etc. Para o referendo local da região de Saratov Não podem ser feitas perguntas:

1) sobre a aprovação e alteração do orçamento dos municípios;

2) sobre a introdução, alteração, abolição de impostos e taxas;

3) na tomada de medidas emergenciais e urgentes para garantir a saúde e segurança da população;

4) sobre a extensão de competências dos dirigentes das entidades municipais, chefes de administrações e órgãos representativos das entidades municipais.

Nas cartas das formações municipais, as seguintes questões adquirem uma definição concreta: o procedimento de recolha de assinaturas dos residentes de uma determinada formação municipal sob a obrigatoriedade de realização de referendo local; o número necessário de tais assinaturas; o procedimento de criação, os direitos e obrigações dos grupos de iniciativa relevantes da população; prazos para convocar um referendo local, etc.

De acordo com a Lei de Autonomia Local de 2003 (Artigo 22), as decisões tomadas em referendo local não precisam ser aprovadas por nenhuma autoridade estatal, funcionários do Estado ou órgãos de governo autônomo local e são obrigatórias para todos os órgãos, funcionários, empresas, instituições, organizações localizadas no território do município, bem como cidadãos. As decisões tomadas em um referendo local e os resultados da votação estão sujeitos a publicação oficial (promulgação).

Eleições municipais, bem como um referendo local, são a mais alta expressão direta da vontade da população de um município. O seu significado é determinado, em primeiro lugar, pelo facto de, através das eleições, serem formados órgãos representativos da administração local e os chefes da administração local receberem os seus poderes. Durante a campanha eleitoral, os cidadãos dirigem as atividades dos órgãos governamentais locais com as suas propostas e avaliam criticamente o seu trabalho. Cada campanha eleitoral estimula o desenvolvimento da atividade social dos cidadãos, ajuda a identificar as suas necessidades e interesses urgentes e cria as condições necessárias para a sua satisfação.

De acordo com a Lei de Autogoverno Local de 2003, as eleições municipais são realizadas com base nos princípios gerais da lei eleitoral russa: sufrágio universal, igual e direto por voto secreto. A Lei Federal nº 12-FZ de 2002 de junho de 67 “Sobre garantias básicas dos direitos eleitorais e o direito de participar de um referendo de cidadãos da Federação Russa” define o processo de organização de eleições para órgãos governamentais locais e distingue as seguintes etapas:

1) convocação de eleições;

2) formação de distritos e recintos eleitorais, formação de comissões eleitorais, compilação de cadernos eleitorais;

3) nomeação e registo de candidatos às eleições para autarquias locais;

4) realização de campanha eleitoral;

5) votação;

6) determinação dos resultados eleitorais.

Essas etapas e outras questões das eleições municipais são regulamentadas com mais detalhes nas leis das entidades constituintes da Federação Russa, por exemplo, na Lei da Região de Saratov "Sobre Eleições para Órgãos Autônomos Locais da Região de Saratov".

Os residentes dos municípios têm a oportunidade de destituir deputados anteriormente eleitos e governantes locais que não corresponderam à confiança dos eleitores. De acordo com a Lei de Autonomia Local de 2003 (Artigo 24), a votação dos residentes sobre a destituição de um deputado e de um funcionário eleito do governo local é possível sob duas condições:

1) decisões ou ações (inações) ilegais específicas do deputado devem ser comprovadas em juízo (e deve ser dada ao deputado a oportunidade de dar explicações aos eleitores sobre as acusações apresentadas);

2) pelo menos metade dos eleitores cadastrados no município deverá votar pela destituição do deputado.

Encontros de cidadãos é uma forma tradicional de gestão de assuntos locais para a Rússia. Os encontros proporcionam aos cidadãos a oportunidade de combinar a discussão coletiva dos assuntos e a tomada de decisões com a atividade e iniciativa pessoal, expressa em suas perguntas, discursos, participação nas votações, etc. variedade de funções gerenciais. De acordo com a Lei de Autogoverno Local de 2003, em pequenos assentamentos urbanos e rurais - com número de eleitores inferior a 100 pessoas - as assembleias assumem o papel e as funções de um órgão representativo, que nesses casos não é formado. O procedimento para convocar e realizar reuniões é determinado no nível dos súditos da Federação Russa e dos governos locais. As decisões tomadas na reunião de cidadãos são vinculativas.

Autogoverno público territorial, de acordo com a Lei da Autonomia Local de 2003 (artigo 27.º), é uma forma de auto-organização dos cidadãos no seu local de residência em parte do território do município. Deve-se notar que o autogoverno público territorial é uma forma voluntária de auto-organização dos cidadãos, ou seja, pode não ser exigido pelos residentes.

Iniciativa de Legislação Popular uma forma bastante relevante de expressão direta da vontade dos cidadãos, que permite identificar a opinião pública da população quanto à implementação do autogoverno local. Os cidadãos com suas propostas e projetos sobre questões de importância local podem ajudar os órgãos representativos no desenvolvimento de regulamentações locais.

A Lei de Autonomia Local de 2003 define e garante o exercício pela população de um município do seu direito de iniciativa legislativa popular. Essas garantias estão associadas, em primeiro lugar, à obrigação dos governos locais de considerarem os atos jurídicos sobre questões de importância local apresentados pela população em reuniões abertas com a participação de representantes da população e, em segundo lugar, à publicação oficial dos resultados do sua consideração.

Para implementar uma iniciativa legislativa, a Lei de Autonomia Local de 2003 estabelece o número mínimo de um grupo de cidadãos da iniciativa: não mais de 3% do número de residentes do município com direito a voto. A vontade dos cidadãos de adotar um ato jurídico na forma de uma iniciativa legislativa não é obrigatória para os governos locais. A recusa motivada das autarquias locais de adoptar (emitir) um acto jurídico, cujo projecto foi introduzido pela população na forma de uma iniciativa legislativa popular, não acarreta quaisquer consequências jurídicas.

Recursos cidadãos às autarquias locais como uma das formas de expressão directa da vontade da população do concelho dá-lhes a oportunidade de participar na determinação das tarefas e actividades das autarquias locais, na elaboração de projectos de decisão para as mesmas, no acompanhamento das actividades das autarquias locais, governos e funcionários. Os apelos dos cidadãos são um meio importante de mostrar a atividade social e política, o interesse dos moradores pelos assuntos públicos. Além disso, esta é uma forma de estreitar os laços entre o aparato municipal e a população e uma fonte de informação necessária para a resolução de questões atuais da vida pública.

Os cidadãos têm o direito de se candidatar a órgãos de governo autônomo local, tanto pessoalmente quanto de enviar apelos individuais e coletivos a eles. As garantias para o exercício pela população do concelho do seu direito de recurso às autarquias encontram-se consagradas na Lei de Autonomia Local de 2003. É dever das autarquias a apreciação dos recursos dos cidadãos no prazo de um mês e responsabilidade administrativa, que pode ser estabelecido por violação do prazo e procedimento para responder aos apelos dos cidadãos.

Pesquisas de opinião uma das formas de expressão direta da vontade da população, que permite identificar a opinião pública sobre a implementação do autogoverno local. Os resultados das pesquisas de opinião pública são submetidos a análises, pesquisas sociológicas e, em seguida, comunicados à população através da mídia local. Órgãos e funcionários do governo autônomo local estão interessados ​​em constante monitoramento e publicação de seus resultados. Permitem conhecer a posição assumida pela população do concelho em relação às autarquias, e dar-lhe uma resposta rápida; ajudar a identificar os problemas da população e tomar uma decisão levando em consideração a opinião e os interesses da maioria; fornecer uma oportunidade para esclarecer seus pontos de vista e posições; e receber e fornecer informações adicionais.

Uma das novas formas de democracia direta é a audiências, que são realizadas pelo chefe do município com a participação dos moradores para discutir os projetos de regulamentação local mais importantes. Assim, de acordo com a Lei de Autonomia Local de 2003, devem ser submetidos a audiências públicas:

1) o projeto de estatuto do município, bem como projetos de introdução de alterações e acréscimos ao estatuto;

2) um projeto de orçamento local e um relatório sobre a sua execução;

3) elaborar planos e programas de desenvolvimento do município;

4) questões sobre a transformação do município;

5) questões de planejamento urbano.

Comícios, manifestações, procissões, piquetes e outras manifestações de massa são uma das formas importantes de democracia direta, embora tenham um efeito contraditório na vida socioeconômica dos cidadãos. Essas ações, em certa medida, expressam o humor dos habitantes, portanto, ignorar tais formas de expressão da vontade dos cidadãos pode levar a uma mudança de poder, ao rompimento da adoção e implementação de programas de desenvolvimento efetivos e à desestabilização da vida de todo o município.

Esses formulários também desempenham um papel importante para atrair a atenção dos governos locais para questões atuais do desenvolvimento socioeconômico do território e outras questões que requerem resolução urgente. A este respeito, a Lei Federal de 19 de junho de 2004 nº 54-FZ "Sobre reuniões, comícios, manifestações, procissões e piquetes" impõe uma série de requisitos às manifestações de massa: elas não podem ser realizadas em locais proibidos, devem ocorrer pacificamente e desarmado, sem apelos para uma mudança de poder, não deve perseguir objetivos proibidos por lei e deve ser realizado sem a participação de crianças.

Além das formas de democracia direta previstas na legislação federal, os cidadãos também têm o direito de participar da implementação do governo autônomo local em outras formas que não contrariem a legislação vigente.

12.2. A autonomia pública territorial no sistema de autonomia local.

Um elemento do sistema de autonomia local e uma forma de democracia direta de natureza recomendatória é a autonomia pública territorial. De acordo com a Lei de Autonomia Local de 2003 (artigo 27), a autonomia pública territorial é uma forma de auto-organização dos cidadãos em seu local de residência para realizar suas próprias iniciativas em questões de importância local.

O autogoverno público territorial (doravante - TOC) é realizado em uma parte do território do município: na entrada de um prédio de apartamentos, em uma casa, em um conjunto de edifícios residenciais, em um assentamento rural, etc. deve-se notar que apenas um órgão TOC O sistema multinível pressupõe a subordinação dos níveis inferiores aos superiores, por exemplo, o chefe da entrada se reportará ao chefe da casa, e este, por sua vez, reportará ao o presidente da TOC do microdistrito. Assim, está sendo criado um extenso sistema de atendimento ao conjunto habitacional e paisagismo de seu território. Os limites do território da TOC são estabelecidos pelo órgão representativo do município por sugestão da população. A opinião da população que vive em uma determinada área pode ser identificada por meio de reuniões, conferências de moradores, pesquisas de opinião pública, etc.

A Lei de Autonomia Local de 2003 (Art. 27) estabelece os poderes dos órgãos da TOC, em particular, eles:

1) representar os interesses da população que vive no território relevante (a principal função do sujeito da TOC é representar e proteger os interesses dos habitantes de seu território nos governos locais e nas autoridades estaduais);

2) zelar pela execução das decisões tomadas em reuniões e conferências de cidadãos (as decisões do órgão supremo da TOC são executadas por outros órgãos da TOC, enquanto a direção geral é exercida pelo presidente da TOC);

3) pode exercer actividades económicas de manutenção do parque habitacional, paisagismo, outras actividades económicas destinadas a satisfazer as necessidades sociais e domésticas dos cidadãos residentes no respectivo território, quer a expensas destes cidadãos, quer com base numa acordo entre as autarquias públicas territoriais e as autarquias locais utilizando fundos do orçamento local. (Assim, algumas restrições são impostas às atividades econômicas das autoridades da TOC. Assim, as autoridades da TOC têm o direito de: criar na forma prescrita empresas e organizações que atendam às necessidades dos residentes em bens e serviços; as autoridades da TOC têm o direito de a utilização de terrenos no território da TOC para a construção de caves e garagens, a criação de áreas infantis e recreativas, a implantação de jardins públicos, a abertura de parques de estacionamento e zonas para passear cães, bem como para outros fins de utilidade pública );

4) Têm o direito de submeter aos órgãos autárquicos locais os projectos de actos jurídicos municipais sujeitos à apreciação obrigatória desses órgãos e funcionários da autarquia local, cuja competência inclui a adopção desses actos. (Assim, uma característica do status dos órgãos da TOC (e sua principal diferença em relação às associações públicas, às quais os órgãos da TOC são às vezes erroneamente atribuídos) é o direito de participar da elaboração de regras locais, atuando como sujeitos de uma iniciativa legislativa) .

A Lei de Autogoverno Local de 2003 (artigo 27.º) estabelece duas formas principais de implementação do autogoverno público territorial pelos residentes: em primeiro lugar, directamente (através de todas as formas de expressão directa de vontade) e, em segundo lugar, indirectamente - através do formado Órgãos do TOC Sistema de autogoverno público territorial como um conjunto de formas organizacionais de implementação, o TOC geralmente inclui os seguintes elementos:

1) formas de manifestação direta de vontade (assembleias gerais, conferências de moradores, pesquisas populacionais, etc.);

2) Órgãos do TOC (reunindo-se como órgão máximo de governo, comissão como órgão executivo, o presidente exerce a gestão geral dos órgãos do TOC, a comissão de auditoria como órgão de acompanhamento da execução das atividades económicas, etc.);

3) uniões voluntárias de órgãos do TOC.

Os órgãos da TOC são eleitos pelos residentes residentes no respectivo território. As eleições dos órgãos da TOC podem realizar-se tanto em assembleias gerais constitutivas ou conferências de residentes no seu local de residência, como por sufrágio universal, igual e direto por escrutínio secreto.

A Lei de Autonomia Local de 2003 (Art. 27) estabelece que as assembleias gerais de residentes são elegíveis se nelas participarem pelo menos metade dos residentes do respectivo território que tenham atingido a idade de 16 anos. Uma conferência de moradores é realizada nos casos em que não é possível realizar uma assembleia geral de residentes. Os delegados à assembleia de moradores são eleitos de acordo com a norma estabelecida pelo chefe da administração local por sugestão do grupo de iniciativa. A Conferência dos Cidadãos sobre a Organização e Implementação da Autonomia Pública Territorial é competente se nela estiverem presentes pelo menos 1/3 dos delegados eleitos que representem pelo menos metade dos habitantes do respectivo território que tenham atingido a idade de 16 anos.

Para realizar as assembleias gerais, são eleitos as conferências dos moradores, um presidente e um secretário. As deliberações das assembleias gerais e conferências de residentes são tomadas por maioria simples de votos dos presentes e lavradas em ata. As decisões das reuniões e conferências da TOC são levadas ao conhecimento dos governos locais e outras partes interessadas no prazo de 10 dias.

A Lei de Autonomia Local de 2003 (artigo 27) estabelece as competências exclusivas das reuniões do TOC, conferências, referindo-se a elas as seguintes questões:

1) estabelecimento da estrutura dos órgãos da TOC (na assembleia geral de residentes são determinados os tipos de órgãos da TOC eleitos, sendo este, em regra, o presidente que exerce a direcção geral, os órgãos executivos e administrativos e de controlo e fiscalização da o TOC, o número de funcionários dos órgãos do TOC também é determinado na reunião);

2) adoção do estatuto do TOC, fazendo-lhe alterações e aditamentos (o estatuto, como ato normativo e constitutivo do TOC, só poderá ser adotado em assembleia geral, conferência de residentes);

3) eleição dos órgãos da TOC (é nas assembleias gerais, conferências que os residentes elegem o presidente da TOC e os órgãos da TOC);

4) determinação das principais atividades da TOC (em reuniões, conferências, os moradores determinam as áreas mais prioritárias para o desenvolvimento de seu território, como regra, são questões de paisagismo do território TOC, reparação de um complexo residencial, atendimento a outras necessidades cotidianas dos cidadãos);

5) aprovação da estimativa de receitas e despesas da TOC e relatório sobre sua implementação (neste caso, a estimativa deve ser entendida como o ato financeiro e de planejamento do sujeito da TOC, que determina a finalidade pretendida dos recursos alocados e o valor de receitas e despesas por um determinado período de tempo (geralmente um ano) por trimestres);

6) apreciação e aprovação de relatórios sobre as atividades dos órgãos da TOC (o presidente e os órgãos da TOC relatam os resultados das atividades aos moradores de seu território, assim, é realizado o controle público sobre as atividades do sujeito da TOC).

De acordo com a Lei de Autonomia Local de 2003 (art. 27), a TOC é registrada sob a forma jurídica de uma organização sem fins lucrativos.

Os órgãos do TOC são obrigados a ter um estatuto do TOC. Os requisitos para a constituição de um TOC estão estabelecidos na Lei do Governo Local de 2003 (s. 27). Assim, o estatuto do TOC estabelece:

1) território de implementação do TOC (os estatutos do TOC contêm uma descrição detalhada dos limites do seu território com indicação de ruas, números de tribunais, descrição da paisagem geográfica natural, etc.);

2) metas, objetivos, formas e principais direcionamentos das atividades do TOC;

3) o procedimento de constituição, extinção de poderes, direitos e obrigações, mandato dos órgãos do TOC (esses artigos são encontrados em quase todos os estatutos do TOC);

4) o procedimento de tomada de decisões (as decisões que afetam os interesses dos residentes são tomadas em reuniões e conferências do TOC);

5) o procedimento de aquisição de bens, bem como o procedimento de utilização e alienação desses bens e recursos financeiros;

6) o procedimento para encerrar a implementação do TOC (os estatutos do TOC, via de regra, contêm uma lista de direitos e obrigações da comissão de liquidação, que é criada para liquidar o TOC).

De acordo com art. 27 da Lei de Autogoverno Local de 2003, requisitos adicionais para o estatuto do TOC não podem ser estabelecidos pelos governos locais.

As leis das entidades constituintes da Federação Russa estabelecem o procedimento para a criação e gestão dos recursos financeiros dos órgãos TOC. Via de regra, os recursos financeiros dos órgãos do TOC são gerados a partir das seguintes fontes:

1) finanças próprias;

2) fundos emprestados;

3) fundos transferidos a eles por órgãos governamentais locais.

Os recursos financeiros próprios são formados pelas receitas das atividades econômicas dos órgãos da TOC, contribuições voluntárias e doações de empresas, instituições, organizações, cidadãos, além de outras receitas. Os fundos emprestados incluem não apenas empréstimos e créditos bancários, mas também doações. E, por fim, os governos locais repassam recursos financeiros aos órgãos da TOC para a execução de atividades, planos, programas específicos, bem como com a transferência de alguns de seus poderes.

O autogoverno público territorial é, em sua essência, a forma mais móvel e operacional de auto-organização dos cidadãos pelos seguintes motivos:

1) o autogoverno público territorial está o mais próximo possível dos residentes;

2) as possibilidades de autogoverno público territorial são muito mais amplas do que as de outros sistemas de autogoverno;

3) o número da população com que os órgãos de autarquia pública territorial trabalham é desproporcionalmente inferior ao do concelho, pelo que se torna possível trabalhar com pessoas específicas numa abordagem individual.

A implementação da Lei de Autonomia Local de 2003 permitirá que a autonomia pública territorial se torne não só a forma óptima de auto-organização dos cidadãos no seu local de residência, mas também contribuirá para o envolvimento dos residentes na gestão processo.

Tópico 13. O sistema de governos locais

13.1. Governos locais: conceito, tipos, características gerais

Os órgãos de governo autônomo local, em regra, são entendidos como órgãos eleitos e outros com poderes para resolver questões de importância local e não incluídos no sistema de autoridades estaduais. São os órgãos das comunidades territoriais auto-reguladoras locais, municípios, pelos quais são constituídos e perante os quais são responsáveis ​​pelo bom exercício das suas competências. Os governos locais têm as seguintes características:

1) não estão incluídos no sistema de poderes públicos (nos termos do artigo 12.º da Constituição);

2) se estiverem investidos de poderes estatais separados, podem participar na execução das funções estatais, e suas atividades neste caso estarão sob o controle do estado (de acordo com o artigo 132 da Constituição).

Artigo 34 da Lei Federal de 6 de outubro de 2003 No. 131-FZ “Sobre os Princípios Gerais da Organização do Autogoverno Local na Federação Russa” (doravante neste capítulo - a Lei do Autogoverno Local de 2003) define claramente a estrutura dos órgãos do governo local, incluindo os seguintes elementos:

1) órgão representativo do município;

2) chefe do município;

3) administração local;

4) órgão de controle do município;

5) outros órgãos governamentais locais previstos no estatuto. Além disso, a presença dos três primeiros elementos no sistema de autarquias locais é obrigatória.

No sistema de autoridades municipais, um lugar especial é ocupado por órgão representativo o autogoverno local como órgão eleito com o direito de representar os interesses da população e tomar decisões em seu nome que operem no território do município. Os nomes do órgão representativo do governo autônomo local são diferentes. Dependendo das tradições históricas, nacionais e outras, um corpo representativo pode ser chamado: um pensamento, um conselho, um conselho municipal, uma reunião, uma assembléia, uma reunião de representantes, um conselho, um kurultai, uma jirga, um círculo, etc. .

O órgão representativo trata de questões de jurisdição exclusiva - são questões que não requerem referendos, pesquisas de opinião pública, discussões públicas, que apenas o órgão representativo do governo autônomo local e nenhum outro órgão tem o direito de decidir. De acordo com a Lei de Autonomia Local de 2003 (Artigo 35), as seguintes questões são da competência exclusiva do órgão representativo da autonomia local:

1) adoção do foral do município e introdução de alterações e acréscimos ao mesmo;

2) aprovação do orçamento local e relatório sobre sua execução;

3) estabelecimento, alteração e abolição de impostos e taxas locais de acordo com a legislação da Federação Russa sobre impostos e taxas;

4) adoção de planos e programas de desenvolvimento do município, aprovação de relatórios sobre sua implementação;

5) determinar o procedimento de gestão e alienação de bens de propriedade municipal;

6) determinar o procedimento de tomada de decisões sobre a criação, reorganização e liquidação de empresas e instituições municipais, bem como sobre a fixação de tarifas de serviços de empresas e instituições municipais;

7) determinar o procedimento de participação de um município em organismos de cooperação intermunicipal;

8) determinação do procedimento de apoio material, técnico e organizacional às atividades dos órgãos governamentais locais;

9) controle sobre a execução por órgãos governamentais locais e funcionários do governo local de poderes para resolver questões de importância local.

Os poderes listados dos órgãos representativos são um mínimo, mas não uma lista exaustiva de seus direitos e obrigações. Os poderes dos órgãos representativos do governo autônomo local são determinados pelas cartas dos municípios, onde, de acordo com a legislação das entidades constituintes da Federação Russa, podem ser expandidos (mas não reduzidos). No caso em que a lista de poderes é suficientemente ampla, o papel dos órgãos representativos no sistema geral de órgãos de governo autônomo local aumenta significativamente.

A estrutura de um órgão representativo da autarquia local é a estrutura interna do órgão, que, nos termos da legislação, é determinada de forma independente pela população do município. Os elementos estruturais de um órgão representativo do governo autônomo local, via de regra, incluem:

1) gestão (presidente);

2) divisões funcionais e setoriais (comissões permanentes e temporárias);

3) estruturas territoriais (grupos de deputados);

4) facções políticas;

5) aparelho de trabalho.

O presidente organiza os trabalhos do órgão representativo do município: convoca e conduz as reuniões do órgão representativo; controla e assegura a aplicação dos regulamentos do órgão representativo; assina decisões, atas de reuniões, outros documentos do órgão representativo; organiza a implementação das decisões do órgão representativo; coordena as atividades das comissões permanentes e outras; resolve outras questões que lhe sejam confiadas por órgão representativo ou que lhe sejam confiadas pela legislação em vigor.

As comissões permanentes, como unidade estrutural funcional e setorial de um órgão representativo da autonomia local, ocupam um lugar especial na estrutura do órgão. As tarefas das comissões permanentes de um órgão representativo do governo autônomo local incluem as seguintes questões:

a) desenvolvimento de propostas para apreciação nas reuniões;

b) preparação de conclusões e projetos de decisão sobre questões relacionadas com a atuação do órgão representativo; c) assistência aos órgãos da autarquia local e aos deputados nos seus trabalhos de implementação das decisões do órgão representativo; d) controlar, no âmbito das atribuições do órgão representativo, a atividade da administração municipal, as suas divisões territoriais estruturais, bem como a atuação das empresas, instituições e organizações na execução das decisões do órgão representativo.

Órgãos executivos governo autônomo local - órgãos que exercem funções organizacionais, gerenciais e administrativas executivas destinadas à implementação de leis federais, leis de uma entidade constituinte da Federação Russa e regulamentos locais, bem como dotados de competência própria pela carta de um município formação. O órgão executivo do governo autônomo local é a administração local (gabinete do prefeito).

A administração local (do latim administratio - gestão, liderança) é um órgão executivo do sistema de governo local, chefiado pelo chefe do município (chefe da administração), desempenhando as seguintes funções organizacionais e administrativas:

1) execução de leis federais, leis de uma entidade constituinte da Federação Russa e regulamentos locais;

2) elaboração do projeto de orçamento do município e sua execução;

3) gestão de bens municipais;

4) desenvolvimento de programas de desenvolvimento socioeconômico do município e sua implementação, etc.

Os elementos estruturais da administração local, em regra, incluem:

1) gestão (chefe da administração local e seus suplentes);

2) aparelho de administração;

3) departamentos, diretorias, comitês;

4) unidades estruturais territoriais (distritais) da administração local.

O chefe da administração local gere as atividades dos órgãos executivos do município com base na unidade de comando. Todos os órgãos executivos do governo autônomo local respondem perante ele e são responsáveis ​​perante ele. O chefe da administração local é pessoalmente responsável pelo bom funcionamento dos órgãos executivos da prefeitura. De acordo com o estatuto do município, o chefe da administração local desempenha as seguintes funções:

a) organiza a formação e execução do orçamento do município;

b) administra diretamente e por meio de órgãos subordinados empresas, instituições e organizações de propriedade municipal;

c) assegura a observância do Estado de direito, dos direitos e liberdades dos cidadãos;

d) revogar atos jurídicos dos órgãos administrativos subordinados; e) organiza a elaboração de projectos de planos, programas, actos jurídicos e submete-os à apreciação do órgão representativo do município; f) celebrar contratos, acordos; g) Aplicar medidas de incentivo, responsabilizar disciplinarmente os funcionários municipais por ele designados.

De acordo com a Lei do Governo Local de 2003 (Artigo 37), o chefe da administração local pode ser:

1) chefe do município;

2) uma pessoa nomeada ao abrigo de um contrato celebrado com base nos resultados de um concurso para preencher o cargo especificado.

Na realização de um concurso, o órgão representativo do município decide sobre as seguintes questões:

a) determina o procedimento de realização de concurso (através da adopção de regulamento de concurso para preenchimento do cargo de chefe de administração local);

b) estabelece a composição da comissão de concurso (incluindo o número total de membros da comissão);

c) nomeia membros da comissão de concorrência em distritos municipais e distritos urbanos, nomeia apenas 1/3 e 2/3 é nomeado pelo órgão legislativo do poder estatal da entidade constituinte da Federação Russa sob proposta do mais alto funcionário de a entidade constituinte da Federação Russa);

d) seleciona uma pessoa para o cargo de chefe da administração local entre os candidatos apresentados pela comissão de concurso com base no resultado do concurso; e) aprova os termos do contrato do chefe da administração (aceitando modelo de contrato celebrado com o chefe da administração local);

f) aprova a estrutura da administração local mediante a demissão do chefe da administração local;

g) tem o direito de iniciar a rescisão do contrato com o chefe da administração local.

O mais alto funcionário do sistema de governo local é o chefe do município. De acordo com a Lei de Autonomia Local de 2003 (artigo 36), o chefe de município:

1) eleito em eleições municipais ou por órgão representativo do município de entre os seus membros;

2) se eleito em eleições autárquicas, é membro do órgão representativo do município com direito a voto decisivo e é seu presidente, ou dirige a administração local;

3) se for eleito órgão representativo de formação municipal, é presidente do órgão representativo da formação municipal;

4) não pode ser simultaneamente presidente do órgão representativo do município e chefe da administração local;

5) no caso de constituição de órgão representativo do município dentre os representantes dos órgãos eleitos dos assentamentos, ele é o presidente do órgão representativo do município.

Assim, o princípio da separação de poderes é implementado a nível local. De acordo com a Lei do Autogoverno Local de 2003 (artigo 36), nos assentamentos rurais (em regra, pequenos) é permitido combinar os poderes do presidente do órgão representativo do governo autônomo local e do chefe do a administração local.

De acordo com a Lei de Autonomia Local de 2003 (Artigo 36), o chefe do município tem os seguintes poderes:

1) representa o município nas relações com as autarquias de outros municípios, entidades públicas, cidadãos e organizações, actua em nome do município sem procuração (os poderes de representação implicam que o chefe do município tem o direito de celebrar acordos com o entidades cotadas, manifestar-se em nome de toda a formação municipal, salvo nos casos especialmente previstos na legislação ou no estatuto da formação municipal);

2) assina e promulga, de acordo com o procedimento estabelecido pelo alvará da formação municipal, os atos normativos adotados pelo órgão representativo da formação municipal;

3) expedir atos jurídicos no âmbito de sua competência;

4) têm o direito de exigir a convocação de uma reunião extraordinária do órgão representativo da formação municipal.

Os poderes acima referidos pertencem ao chefe do município, independentemente do método da sua eleição e do órgão que dirige. As cartas dos municípios alargam este rol de competências do chefe do município, tendo em conta qual o órgão que dirige - representativo ou executivo. O chefe do município é controlado e responsável perante a população do município e o órgão representativo do governo autônomo local.

As autarquias locais estão interligadas e representam um sistema único em que, de acordo com a Lei da Autarquia Local de 2003, é implementado o princípio da separação de poderes.

13.2. Competência dos governos locais

O problema da determinação da competência das autarquias locais é um dos principais para a formação da base jurídica da autarquia local e para a organização das actividades das autarquias locais. Além disso, a eficácia de todo o sistema público de poder depende da distribuição racional de competência entre seus níveis.

Arte. 4.º da Carta Europeia de Autonomia Local, segundo a qual as competências básicas das autarquias locais são estabelecidas pela Constituição ou por lei. § 2º do art. 4 da Carta prevê a plena liberdade de ação dos órgãos de governo local, dentro dos limites estabelecidos por lei, para implementar sua própria iniciativa em qualquer questão que não seja excluída de sua competência e não esteja sob a jurisdição de qualquer outro órgão .

Fixando os fundamentos da competência do governo autônomo local, a Constituição no art. 130 introduz o conceito de questões de importância local e no art. 132 confere às autarquias locais os poderes mais importantes para a sua decisão: gestão do património municipal; formação, aprovação e execução do orçamento local; estabelecimento de impostos e taxas locais; manutenção da ordem pública. Além disso, o mesmo artigo estabelece que as autarquias locais resolvem outras questões de importância local, e também prevê a possibilidade de conferir às autarquias locais poderes separados do Estado.

Com base nestas disposições, podemos concluir que existem dois tipos de competência para a autonomia local - própria e delegada. A competência própria é estabelecida por leis (a Constituição, leis federais e leis das entidades constituintes da Federação Russa), bem como estatutos dos níveis federal, regional e local. A competência delegada é a competência do estado (competência da Federação Russa ou uma entidade constituinte da Federação Russa) transferida para o governo autônomo local (formação municipal) por lei federal ou pela lei de uma entidade constituinte da Federação Russa, respectivamente.

As tarefas mais importantes do governo autônomo local também são definidas em outros artigos da Constituição. Assim, de acordo com o art. 40, "os governos locais incentivam a construção de moradias, criam condições para o exercício do direito à moradia", "pobres, demais cidadãos especificados na lei que necessitem de moradia, é fornecida gratuitamente ou por uma taxa acessível de ... ... fundos habitacionais de acordo com as regras estabelecidas por lei." O artigo 41 prevê que "os cuidados de saúde nas ... instituições municipais de saúde são prestados gratuitamente aos residentes". Em arte. 43 garante "a disponibilidade geral e gratuita da educação profissional básica geral e secundária nas instituições de ensino estaduais e municipais".

No desenvolvimento da Constituição, a Lei de Autogoverno Local de 2003 no Capítulo 3 estabelece questões de relevância local de um assentamento, município e distrito municipal, bem como os poderes dos órgãos de governo autônomo local para resolvê-los; O Capítulo 4 prevê o empoderamento de órgãos de governo autônomo local com poderes estaduais separados.

Tal abordagem do legislador para a formação da competência do governo autônomo local permite estabelecer o rol mínimo necessário de funções e poderes inerentes à sua natureza e garantidos pela Lei Federal, para esclarecê-la em relação às características do a entidade constituinte da Federação Russa e do município, e também transferir para o nível de governo autônomo local certos poderes inerentes aos órgãos estatais, mas executados com mais eficácia no nível local, mantendo o controle estatal sobre a execução desses poderes.

Por questões de importância local na referida Lei entendem-se as questões de apoio direto à vida da população do município, cuja solução, nos termos da Constituição e da lei federal, é levada a cabo pela população e (ou ) governos locais de forma independente.

A lei especificada delimita detalhadamente as questões de importância local para cada nível da organização territorial do governo autônomo local (assentamento, município, distrito urbano) de acordo com as capacidades objetivas do município e as exigências da política estadual nas diversas áreas . Dispõe ainda que os municípios têm o direito de resolver outras questões que não sejam excluídas de sua competência e não sejam atribuídas à competência de outros municípios e autoridades estaduais, apenas se dispuserem de recursos materiais e financeiros próprios.

As questões de importância local podem ser agrupadas de acordo com as áreas de atuação:

1) gestão do patrimônio municipal e das finanças locais (formação, aprovação, execução do orçamento do assentamento e controle sobre a execução deste orçamento; estabelecimento, alteração e abolição dos impostos e taxas locais do assentamento; posse, uso e alienação de propriedade do município do assentamento);

2) organização, manutenção e desenvolvimento dos serviços municipais: empreendimentos e instituições relacionados com a garantia da vida da população nas diversas áreas da vida local, criando condições para atender as necessidades da população nos diversos tipos de serviços (organização da prestação de serviços públicos, serviços; serviços de transporte e construção de estradas; provisão de habitação; criação de condições para a prestação de serviços de comunicação, alimentação pública, comércio, serviços ao consumidor, cultura; criação de condições para a organização de lazer, recreação de massa, cultura física e esportes; organização de melhoramento e jardinagem, eliminação de lixo, etc.).

Existem os seguintes critérios para determinar a pertença do poder a questões de importância local:

1) as questões da competência das autarquias locais devem dizer respeito, em primeiro lugar, aos interesses da população do respectivo território;

2) as questões resolvidas pelos governos locais devem ser um componente necessário da vida cotidiana da população (moradia, transporte urbano, serviços públicos etc.);

3) a resolução destas questões pode ser efetuada exclusivamente no local de residência dos cidadãos, onde tenham sido criadas as condições e mecanismos necessários para o efeito;

4) a execução das tarefas das autarquias locais exige o envolvimento de uma componente pública sob a forma de autarquias públicas territoriais e outras formações públicas da população;

5) a capacidade da população de monitorar a implementação e avaliar objetivamente os resultados da resolução dessas questões. [39]

As questões de importância local são um dos componentes da competência dos governos locais e dão uma ideia das áreas e direções de suas atividades. Para resolver questões de importância local, os governos locais são investidos de poderes apropriados.

Os poderes estatutários mais significativos dos governos locais são:

1) a adoção do estatuto do município e a introdução de alterações e aditamentos ao mesmo, a publicação de atos jurídicos municipais;

2) estabelecimento de símbolos oficiais do município;

3) criação de empresas e instituições municipais, financiamento de instituições municipais, formação e colocação de uma ordem municipal;

4) fixação das tarifas dos serviços prestados pelas empresas e instituições municipais;

5) regulação de tarifas de bens e serviços de organizações do complexo comunal (com exceção das tarifas de bens e serviços de organizações do complexo comunal - produtores de bens e serviços na área de eletricidade e (ou) fornecimento de calor), tarifas de ligação ao sistema de infra-estruturas comunal, tarifas das organizações do complexo comunal para ligação, sobretaxas às tarifas de bens e serviços das organizações do complexo comunal, sobretaxas aos preços (tarifas) para os consumidores;

6) apoio organizativo e logístico para a preparação e realização de eleições autárquicas, referendo local, votação de revogação de deputado, membro de órgão eleito da autarquia local, funcionário eleito da autarquia local, votação de questões de mudança dos limites de uma formação municipal, transformação de uma formação municipal;

7) a adoção e organização da implementação de planos e programas para o desenvolvimento socioeconômico integrado do município, bem como a organização da coleta de indicadores estatísticos que caracterizam o estado da economia e a esfera social do município, e o fornecimento desses dados às autoridades estatais da maneira estabelecida pelo governo da Federação Russa;

8) criação de uma mídia impressa para publicação de atos jurídicos municipais, discutindo projetos de atos jurídicos municipais sobre questões de importância local, levando ao conhecimento dos moradores do município informações oficiais sobre o desenvolvimento socioeconômico e cultural do município, sobre o desenvolvimento de sua infraestrutura pública e outras informações oficiais;

9) implementação das relações econômicas internacionais e externas de acordo com as leis federais.

O alcance das competências dos órgãos de governo local nas áreas em que atuam em conjunto com as autoridades estaduais também está estabelecido em leis federais setoriais.

Atualmente, existem várias tendências na regulação dos poderes dos governos locais por leis federais:

1. Algumas leis definem a competência dos governos locais em matéria de regulamentação desta lei de forma muito mais ampla do que é feito na Lei de Autogoverno Local de 2003. Isso é típico para os Fundamentos da Legislação da Federação Russa sobre o proteção da saúde dos cidadãos, Leis Federais de 23 de fevereiro de 1995 No. 26 -FZ "Sobre recursos naturais de cura, áreas e resorts que melhoram a saúde", de 10 de janeiro de 1996 No. 4-FZ "Em recuperação de terras", datado 23 de novembro de 1995 No. 174-FZ "Sobre perícia ambiental", Leis da Federação Russa datadas de 19 de abril de 1991 No. 1032-1 "Sobre emprego na Federação Russa", 7 de fevereiro de 1992 No. 2300-1 "Em proteção do consumidor", 10 de julho de 1992 No. 3266-1 "Sobre educação", etc. .

2. Nas leis adoptadas após a entrada em vigor da Constituição, a norma é mais frequentemente fixada que a autonomia local, dentro dos limites da sua competência, resolve de forma independente as questões relevantes. No entanto, esses limites não são definidos, pois a Lei de Autonomia Local de 2003 não menciona essa área de atuação. Isso se aplica às Leis Federais de 10 de dezembro de 1995 No. 196-FZ "Sobre Segurança Rodoviária", de 11 de agosto de 1995 No. 135-FZ "Sobre Atividades de Caridade e Organizações de Caridade".

3. Parte considerável dos assuntos de autonomia local, previstos na Lei de Autonomia Local de 2003, recebeu a especificação necessária nas leis federais setoriais pertinentes somente em 2004 ("Sobre Comunicações", "Sobre Comunicações Postais ", "Sobre as atividades arquitetônicas na Federação Russa", "Sobre os serviços de resgate de emergência e o status dos socorristas").

Atualmente, a maioria das leis federais setoriais foram alinhadas com a lista de questões de importância local pelas Leis Federais de 22 de agosto de 2004 No. 122-FZ “Sobre Emendas aos Atos Legislativos da Federação Russa e Revogação de Certos Atos Legislativos do Federação Russa em Conexão com a Adoção de Leis Federais “Sobre Emendas e Adições à Lei Federal “Sobre os Princípios Gerais de Organização dos Órgãos Legislativos (Representantes) e Executivos do Poder Estatal dos Sujeitos da Federação Russa” e “Sobre Princípios Gerais da Organização de Autogoverno Local na Federação Russa”” e datado de 29 de dezembro de 2004 No. 199 -FZ "Sobre alterações aos atos legislativos da Federação Russa em conexão com a expansão dos poderes das autoridades públicas do constituinte entidades da Federação Russa sobre assuntos de jurisdição conjunta da Federação Russa e das entidades constituintes da Federação Russa, bem como com a expansão da lista de questões de importância local dos municípios."

A legislação federal não regula todo o escopo dos poderes exercidos pelos governos locais, concedendo esse direito à legislação das entidades constituintes da Federação Russa e aos atos legais reguladores dos municípios. Os poderes dos órgãos de governo autônomo local devem ser consagrados na carta do município.

13.3. Estrutura organizacional da administração local: áreas a melhorar

De um modo geral, a estrutura da administração local em todos os municípios assenta em princípios gerais de acordo com a repartição funcional e sectorial de competências para resolver questões de importância local entre unidades estruturais. Ao mesmo tempo, é um sistema bastante dinâmico, que, conforme as tarefas do município, as condições de vida dos cidadãos, entre outros fatores, sofre inovações.

A estrutura organizacional é entendida como a composição e subordinação de unidades organizacionais (cargos individuais), unidades (unidades gerenciais) e etapas (níveis) inter-relacionadas, dotadas de determinados direitos e responsabilidades para o desempenho das correspondentes funções de gestão alvo. [40]

O link de controle é uma célula separada com funções de controle estritamente orientadas, e o estágio de controle (nível) é um conjunto de links de controle localizados em um determinado nível hierárquico.

A formação de uma estrutura organizacional específica da administração local é influenciada por diversos fatores, sendo os principais:

1. Tipo de município. Predetermina a lista de questões de importância local, a partir da qual se formam os poderes da administração.

2. Metas e objetivos do desenvolvimento socioeconômico do município. Em função das prioridades de desenvolvimento escolhidas, serão "reforçados" os vínculos de gestão a quem são confiadas as funções de atingir os objetivos relevantes e resolver os problemas.

3. A dimensão do território, o número e a composição da população do município. Nas grandes cidades, estão sendo construídas estruturas administrativas mais complexas, prevendo, entre outras coisas, a presença de divisões estruturais territoriais.

4. O nível de desenvolvimento da produção e infraestrutura de mercado. Em um município mais desenvolvido nesse aspecto, há mais oportunidades de terceirização, ou seja, transferência de funções administrativas individuais que não são de natureza imperiosa para um executor mais eficiente.

5. Várias características locais - geográficas, naturais, demográficas, históricas. Eles determinam a necessidade de criação de unidades estruturais que não são típicas em termos de funcionalidade e podem não estar disponíveis na maioria dos municípios.

Além do exposto, a estrutura organizacional da administração local é significativamente influenciada por fatores internos, como as qualidades pessoais da liderança e seu papel no sistema de gestão, as tecnologias de gestão utilizadas, o nível de resistência à inovação, a organização de mão de obra, o material e equipamento técnico da administração, etc.

Atualmente, o fator determinante para a formação da estrutura da administração local é a sua competência de acordo com as questões de importância local previstas na lei federal e a distribuição de poderes entre os governos locais, consagrada no estatuto do município.

Existem seis grupos de questões que são da competência da administração local:

1) questões de desenvolvimento socioeconômico do território;

2) questões de economia municipal;

3) questões financeiras;

4) questões sociais;

5) questões administrativas e organizacionais;

6) execução dos poderes estatais transferidos.

Os primeiros cinco grupos de questões estão presentes em todos os municípios, independentemente do tipo. O sexto grupo de questões refere-se apenas aos municípios e distritos urbanos, que têm o direito de exercer determinados poderes estaduais.

Os grupos de poderes especificados são distribuídos entre divisões estruturais setoriais e funcionais, resultando em uma estrutura funcional linear típica da administração local, que geralmente inclui:

1) liderança: o chefe da administração, vice-chefes, que podem incluir o primeiro vice;

2) unidades estruturais que podem estar subordinadas ao chefe da administração, a um dos seus suplentes ou em subordinação entre si:

▪ divisões estruturais sectoriais responsáveis ​​por sectores individuais da actividade municipal (habitação e serviços comunitários, educação, cultura, saúde, transportes, etc.);

▪ unidades estruturais funcionais que desempenham uma ou mais funções em todos os sectores (serviço económico, autoridade financeira, autoridade de gestão imobiliária municipal, etc.);

3) órgãos territoriais (por exemplo, para uma cidade com divisão distrital);

4) o aparelho da administração, que fornece e organiza suas atividades: jurídico, pessoal, serviços de informação, trabalho de escritório, trabalho com recursos dos cidadãos, contabilidade própria, etc.

Tais estruturas organizacionais são denominadas linear-funcionais devido à orientação principal no sistema de tomada de decisão para a interação entre a indústria (linear) e unidades estruturais funcionais. Os primeiros são, em regra, os iniciadores da tomada de decisão, enquanto os segundos desempenham as funções de perícia, coordenação dos projetos de decisão.

Dependendo do papel e do lugar na estrutura organizacional, da importância e do alcance das tarefas a serem resolvidas, as unidades estruturais têm status diferentes e, portanto, têm nomes diferentes.

1. Departamentos - unidades estruturais funcionais e setoriais que exercem funções executivas, administrativas e de controle em uma determinada indústria ou área de gestão de um município e determinam o desenvolvimento conceitual nessa área (indústria); chefiada por vice-chefes de administração.

2. Departamentos - unidades estruturais relativamente independentes da administração local, proporcionando uma determinada área de atividade da administração local; tem o direito de emitir atos administrativos.

3. Comitês - divisões estruturais criadas e funcionando em caráter permanente na direção prioritária da administração.

4. Departamentos - unidades estruturais da administração local, desempenhando funções operacionais ou auxiliares.

5. Setores - subdivisões estruturais organizacionalmente não isoladas de um departamento (menos frequentemente - gerência), que realizam atividades executivas e são formadas para resolver tarefas homogêneas, em regra, em um determinado período de tempo.

6. Comissões - são criadas por um determinado período de tempo para solucionar um problema.

Ao mesmo tempo, essa lista não é unificada e, na prática, muitas vezes há uma discrepância significativa entre os nomes das unidades estruturais, seu lugar na estrutura organizacional e as funções desempenhadas.

Nas condições modernas, quando a eficácia das atividades dos governos locais depende diretamente da capacidade de planejamento estratégico, foco nas metas e objetivos do desenvolvimento socioeconômico do município, as estruturas organizacionais linear-funcionais existentes não são suficientemente flexíveis e não têm tempo para se adaptar às mudanças no ambiente externo, o objeto de gestão , as necessidades dos cidadãos.

Os requisitos para a introdução generalizada de métodos de gerenciamento de programas-alvo exigem a formação de novas estruturas de projeto (programa-alvo) baseadas em ampla interação interdepartamental envolvendo unidades estruturais individuais como os principais executores de uma tarefa específica por um determinado período de tempo.

Com essa abordagem, para abordar as questões prioritárias do desenvolvimento do município, são desenvolvidos programas direcionados, que são um sistema de atividades vinculadas por recursos e tempo. Para a implementação do programa, está previsto alocar os recursos necessários e formar uma equipe temporária de funcionários que, durante a vigência do programa, estão em alguma medida em dupla subordinação: ao seu superior imediato e ao responsável executor do programa . Via de regra, as estruturas de projetos são formadas nas administrações na forma de comissões de grupos de trabalho.

A utilização de métodos de programa-alvo na construção da estrutura organizacional da administração exige um trabalho complexo para regular as atividades das divisões estruturais. Além de analisar a distribuição de funções dentro da administração e revisar os regulamentos existentes sobre divisões estruturais, é necessário descrever e aprovar nos regulamentos da administração o sistema de interação entre divisões estruturais, o procedimento de tomada de decisões gerenciais e as principais funções administrativas. processos (cadeias de funções realizadas por várias divisões estruturais em interação, levando a uma decisão de tarefas atribuídas).

Ao reorganizar as estruturas organizacionais existentes nas administrações locais, deve-se ter em mente que quaisquer ações voltadas para mudanças organizacionais invariavelmente encontram resistência da própria organização como sistema social focado não no desenvolvimento, mas na estabilidade e sobrevivência. Portanto, tentativas de melhorar radicalmente a estrutura organizacional não apenas não alcançarão os resultados desejados de melhoria de desempenho, mas também podem levar a consequências devastadoras. A chave para o sucesso na mudança organizacional é uma abordagem científica abrangente baseada na correlação de custos e resultados, juntamente com um estudo detalhado do sistema "de dentro".

Ao determinar a estrutura da administração local e a distribuição de poderes entre suas divisões, é necessário proceder dos seguintes princípios:

▪ conveniência e lógica, delimitação clara dos blocos funcionais;

▪ evitar duplicação e paralelismo;

▪ abrangência da cobertura e prevenção de lacunas na resolução de questões de importância local pela administração local como um todo;

▪ eficácia, que prevê a possibilidade de avaliar (medir) o resultado do trabalho alcançado;

▪ suficiência de apoio, que envolve dotar a unidade estrutural de apoio material, jurídico, informativo e outro tipo suficiente para o bom desempenho das suas responsabilidades funcionais;

▪ consistência e relacionamento com outras divisões, ou seja, na descrição das funções de uma unidade estrutural, tendo em conta as suas relações com outras estruturas;

▪ estruturação (detalhamento), ou seja, divisão das funções de uma unidade estrutural nas funções de especialistas individuais, que lhes são atribuídas na forma de responsabilidades profissionais;

▪ eficiência, que significa atingir o objetivo designado e resolver os problemas do departamento com o menor custo;

▪ impedir o princípio da criação de estruturas “para as pessoas”;

▪ uma abordagem unificada para a formação de estruturas e determinação dos níveis de pessoal dos órgãos governamentais locais. [41]

Obviamente, a atividade de realizar mudanças na estrutura organizacional da administração local exige um trabalho especializado e analítico competente, bem como jurídico (desenvolvimento e manutenção de documentos atualizados que regulam a organização e as atividades da administração) e de pessoal (reformação e treinamento avançado de funcionários, treinamento de reserva de pessoal) apoio .

13.4. Planejamento das atividades da administração local

A fim de assegurar o cumprimento das atividades correntes da administração local com as metas e objetivos a que se dirige, está a ser constituído um sistema de planeamento dos trabalhos da administração.

Sistema de planejamento é um conjunto de atividades realizadas pela administração local e suas divisões estruturais para determinar as tarefas, resultados atuais das atividades, meios e formas de alcançá-los de acordo com os objetivos da administração com base em uma análise da situação, previsão estimativas de seu desenvolvimento e possíveis recursos. O planeamento assegura a utilização eficaz dos recursos organizacionais, a coordenação interna, a adaptabilidade da organização estrutural e funcional da administração às exigências externas, o conhecimento das estratégias organizacionais por parte dos gestores e especialistas. O processo de planejamento inclui a análise dos objetivos estratégicos, que são reflexo do estado atual e dos problemas no campo da administração local; previsão do estado futuro dos objetos alvo e condições externas; formação de um sistema de tarefas; determinação de estratégias ótimas de atividade.

O planejamento efetivo das atividades da administração local deve ser precedido pela definição de prioridades para o desenvolvimento socioeconômico do município, a partir de uma análise abrangente da situação atual em todas as esferas da vida da comunidade local. Com base nas prioridades formuladas, é formada uma estratégia para o desenvolvimento socioeconômico do município (ou são feitos ajustes na estratégia existente), a meta e os objetivos das atividades das autoridades locais no longo prazo são determinados.

Por sua vez, com base na estratégia de desenvolvimento, são formados metas e objetivos das atividades dos governos locais, programas de médio prazo para o desenvolvimento socioeconômico do território e um plano estratégico (conceito) para as atividades da administração local .

Com base no programa de desenvolvimento socioeconómico do município a médio prazo, de acordo com o plano estratégico (conceito) das actividades da administração local, está a ser desenvolvido um plano de trabalho anual para a administração.

Um sistema de planejamento multinível tão complexo tem um potencial significativo na solução de problemas atuais e tarefas de longo prazo enfrentadas pela administração, mas atualmente, devido ao uso insuficiente de métodos de gerenciamento direcionados a programas em nível de municípios, é praticamente inexistente .

Via de regra, os sistemas existentes de planejamento do trabalho da administração visam principalmente coordenar as atividades da liderança da administração local e suas divisões estruturais no tempo. Para tal, as administrações elaboram planos anuais e trimestrais, e por vezes mensais, para o trabalho da administração local e das suas divisões estruturais. Ao nível das unidades estruturais, podem ser formados planos de trabalho semanais.

O sistema de planejamento é amparado e regulado por atos jurídicos internos, sendo o principal deles a regulação da administração local.

O plano anual da administração é um documento que inclui uma lista de atividades realizadas pela administração durante o ano, indicando o calendário da sua execução, responsáveis ​​executores e indicadores previstos de eficiência e eficácia das atividades com valores específicos. Os eventos são agrupados de acordo com as principais áreas de atuação da administração.

O responsável pela formação do plano anual da administração é o chefe do pessoal administrativo, que, em regra, tem o estatuto de vice-chefe da administração.

As propostas para a formação do plano anual são feitas pelo chefe da administração, seus suplentes, divisões estruturais. Os chefes das divisões estruturais, dentro dos prazos estabelecidos, apresentam propostas ao pessoal da administração sobre a inclusão de medidas no plano de trabalho anual da administração, indicando os prazos de execução, a divisão estrutural responsável e os indicadores previstos de eficiência e eficácia. O chefe do aparelho resume as propostas recebidas e elabora um projeto de plano de trabalho anual para a administração. A minuta do plano de trabalho é enviada para aprovação aos responsáveis ​​das divisões estruturais e finalizada tendo em conta os comentários recebidos.

Os planos de trabalho da administração normalmente incluem:

1) questões submetidas à apreciação do órgão representativo do município;

2) questões cuja consideração requer a convocação de um conselho;

3) questões sobre as quais é necessária a adoção de resoluções do chefe da administração;

4) atividades organizacionais da administração.

O plano de trabalho anual é aprovado pelo chefe da administração e submetido às unidades estruturais para execução.

Após a aprovação do plano de trabalho anual da administração, são formados os planos anuais de atividades das unidades estruturais. Eles são coordenados com o vice-chefe da administração responsável por essas unidades e aprovados pelo chefe da administração.

Dúvidas sobre o andamento das atividades constantes do plano de trabalho anual da administração devem ser submetidas a uma reunião permanente com o chefe da administração. As atividades do plano de trabalho anual da administração, os planos de trabalho anuais dos departamentos e setores podem ser ajustados durante o ano.

O plano trimestral (mensal) é um elemento do plano anual. É formado ao nível da administração, ao nível das unidades estruturais independentes. As atividades do plano anual previstas para o mês correspondente podem ser ajustadas de acordo com os problemas atuais, tarefas e instruções do órgão representativo do município.

O plano semanal é uma lista de atividades realizadas durante a semana. O plano semanal pode ser formado ao nível das unidades estruturais independentes como elemento do plano mensal, tendo em conta instruções e tarefas adicionais e por decisão do chefe da unidade estrutural.

De acordo com os planos estratégicos e operacionais, é determinado o volume de trabalho planejado para cada funcionário, sua contribuição ou participação na consecução dos objetivos gerais da atividade, refletidos nos planos individuais do funcionário.

Os planos individuais são um dos métodos de organização científica do trabalho dos funcionários da administração local, contribuindo para a utilização eficaz do tempo de trabalho, determinando as áreas de atividade principais e secundárias e prevenindo o desempenho de funções desnecessárias. Planos individuais são elaborados para um trimestre, mês, semana, dia seguinte.

Os órgãos de coordenação e assessoramento (diretoria, reunião permanente, grupos de trabalho), formados na administração, planejam suas atividades de forma independente de acordo com as disposições sobre eles.

Tópico 14. Fundamentos financeiros e econômicos do governo autônomo local

Os fundamentos financeiros e económicos da autonomia local são entendidos como um conjunto de normas jurídicas que consolidam e regulam as relações sociais associadas à formação e utilização do património municipal, dos orçamentos locais e de outras finanças locais no interesse da população do município. Ao formar as bases financeiras e econômicas do governo autônomo local, são utilizados os seguintes princípios:

1) o princípio da suficiência dos recursos municipais;

2) o princípio da limitação de recursos pelo território do município;

3) o princípio da integridade infraestrutural;

4) o princípio do equilíbrio do orçamento local;

5) o princípio da independência financeira e económica dos governos locais, etc.

Os princípios da independência financeira e económica estão consagrados na Carta Europeia de Autonomia Local (artigo 9º), na Constituição (artigos 12º, 130º, 132º), na Lei Federal de 6 de Outubro de 2003 nº 131-FZ" Sobre os Princípios Gerais da Organização da Autonomia Local na Federação Russa" (doravante neste capítulo - a Lei da Autonomia Local de 2003). De acordo com esses atos normativos, as autarquias locais têm o direito de gerir de forma independente os bens municipais e os orçamentos locais, e os recursos financeiros das autarquias locais devem ser proporcionais aos seus poderes.

De acordo com a Lei de Autogoverno Local de 2003 (art. 49) base econômica O autogoverno local consiste em propriedades de propriedade municipal, fundos de orçamentos locais, bem como direitos de propriedade dos municípios. O Código Civil da Federação Russa (artigo 215) define propriedade municipal como propriedade pertencente a assentamentos urbanos, rurais e outros municípios.

De acordo com a Lei de Autonomia Local de 2003 (Artigo 50), os municípios podem possuir:

1) imóveis destinados à resolução de questões de importância local (por exemplo, imóveis destinados ao abastecimento de eletricidade, gás e água à população; vias públicas; parque habitacional; transporte de passageiros; terrenos; massas de água isoladas no território do município, etc.) .). P.);

2) bens destinados à implementação de determinados poderes estaduais transferidos para os governos locais;

3) bens destinados a apoiar as atividades de órgãos e funcionários da administração local, funcionários municipais, funcionários de empresas e instituições municipais.

As formas mais comuns de formação de propriedade municipal nas condições modernas são:

a) municipalização (transferência, gratuita ou mediante resgate, de bens de propriedade estatal e privada para propriedade municipal);

b) compra (aquisição com base no custo);

c) doação;

d) construção de novas instalações;

e) transferência por decisão judicial;

f) apreensão de objetos sem dono, etc.

A propriedade municipal é reconhecida e protegida pelo Estado juntamente com outras formas de propriedade. Os órgãos de governo autônomo local, em nome do município, possuem, usam e alienam bens municipais. De acordo com a legislação vigente, as prefeituras têm o direito de transferir imóveis municipais para uso temporário ou permanente a pessoas físicas e jurídicas, autoridades estaduais e prefeituras de outros municípios, alienar imóveis e realizar outras transações. As autarquias locais podem criar empresas e instituições municipais, participar na criação de empresas empresariais, incluindo intermunicipais.

Atualmente, os seguintes tipos de empresas unitárias estão sendo criados e operando na Federação Russa:

1) empresas unitárias baseadas no direito de gestão económica (empresa municipal);

2) empresas unitárias baseadas no direito de gestão operacional (empresa estatal municipal).

De acordo com o Código Civil da Federação Russa, uma empresa unitária é responsável por suas obrigações com todos os seus bens. A empresa unitária não responde pelas obrigações do proprietário de sua propriedade (formação municipal). A entidade municipal não responde pelas obrigações de uma empresa municipal, salvo nos casos em que a insolvência (falência) de tal empresa seja causada pelo proprietário do seu imóvel. As empresas municipais assumem responsabilidade subsidiária pelas obrigações das suas empresas estatais se o seu património for insuficiente. As receitas do uso da propriedade municipal vão para o orçamento local.

base financeira autogoverno local são os recursos financeiros do município, que são baseados no orçamento local. O orçamento local é o orçamento do município, cuja formação, aprovação e execução são realizadas pelos governos locais. Cada município tem seu próprio orçamento. O orçamento do município e o conjunto de orçamentos dos assentamentos que fazem parte do município constituem o orçamento consolidado do município.

De acordo com o Código Orçamentário da Federação Russa, as receitas orçamentárias locais são fundos recebidos gratuitamente e irrevogavelmente de acordo com a legislação da Federação Russa à disposição dos governos locais. Assim, as receitas próprias são pagamentos fiscais e não fiscais atribuídos aos orçamentos locais, no todo ou em parte, de forma contínua por leis federais ou leis das entidades constituintes da Federação Russa, bem como introduzidas por órgãos representativos do governo autônomo local de acordo com a legislação da Federação Russa e direcionado aos orçamentos locais.

A Lei de Autonomia Local de 2003 (Artigo 55) refere-se às receitas próprias dos orçamentos locais:

1) meios de autotributação dos cidadãos (pagamentos únicos dos cidadãos efetuados para resolver questões específicas de importância local, cujo montante é estabelecido em termos absolutos igual a todos os residentes do concelho, com exceção de certas categorias de cidadãos , cujo número não pode exceder 30% do número total);

2) rendimentos de impostos e taxas locais (atualmente este é um imposto sobre a propriedade de pessoas físicas e imposto sobre a terra);

3) receitas de impostos e taxas regionais;

4) receitas de impostos e taxas federais;

5) transferências gratuitas dos orçamentos de outros níveis (subsídios para equalizar a segurança orçamentária);

6) rendimentos de imóveis de propriedade municipal;

7) parte dos lucros das empresas municipais;

8) multas;

9) doações voluntárias;

10) outras receitas de acordo com a legislação em vigor.

A composição das receitas próprias dos orçamentos locais inclui também as subvenções concedidas, por exemplo, para a resolução de questões de importância local de natureza intermunicipal, para o exercício pelos governos locais de determinados poderes estatais transferidos. Além disso, os subsídios podem ser transferidos para o orçamento local - fundos orçamentais de outro nível do sistema orçamental da Federação Russa nos termos de financiamento partilhado de despesas específicas. De acordo com a legislação em vigor, para dotar os orçamentos locais de subsídios de nível superior, podem ser criados:

a) fundos regionais e distritais para apoio financeiro a assentamentos urbanos e rurais (para equalizar a segurança orçamental);

b) um fundo de desenvolvimento municipal como parte de uma entidade constituinte da Federação Russa (para a implementação de projetos de investimento);

c) fundo para cofinanciamento de despesas sociais;

d) fundos federais e regionais de compensação pelo exercício de determinados poderes estaduais transferidos aos governos locais.

A parte de despesas do orçamento local prevê os seguintes tipos de despesas:

1) resolver questões de importância local;

2) exercer determinados poderes do Estado delegados aos órgãos da administração local;

3) pagar dívidas sobre empréstimos e adiantamentos municipais;

4) pela remuneração dos deputados do órgão representativo do município, dos dirigentes eleitos da autarquia local, dos funcionários municipais, dos funcionários das empresas e instituições municipais;

5) verbas para seguros de bens municipais e funcionários municipais;

6) outras despesas previstas no foral do município.

A violação do princípio de equilíbrio do orçamento local gera seu déficit. As principais fontes de financiamento do déficit orçamentário local atualmente são: empréstimos municipais, realizados por meio de emissão de títulos em nome do município, e empréstimos recebidos de organizações de crédito. De acordo com o Código Orçamentário da Federação Russa (artigo 100), as obrigações de dívida do município são reembolsadas dentro dos prazos determinados pelos termos do empréstimo e não podem exceder 10 anos.

A este respeito, refira-se que a Lei de Autarquia Local de 2003 (artigo 75.º) prevê a possibilidade de proceder à "falência do município": se as dívidas do município excederem 30% das suas receitas próprias , então, com base na decisão do tribunal arbitral, uma administração financeira temporária.

A Lei de Autogoverno Local de 2003 prescreve com mais detalhes as questões de apoio financeiro às atividades dos órgãos de governo autônomo local. Um dos pontos mais importantes é a proibição dos chamados "mandatos sem financiamento", ou seja, a transferência para os municípios de determinados poderes estaduais que não dispõem dos recursos financeiros e materiais necessários. Ao mesmo tempo, o “regime de transferências negativas” é preservado, segundo o qual o município, cujo nível de segurança orçamentária é pelo menos o dobro do nível médio da entidade constituinte da Federação Russa, terá que deduzir parte do a renda no próximo ano para o fundo regional de apoio financeiro aos assentamentos.

Assim, o reconhecimento e garantia pelo Estado do autogoverno local pressupõe que o Estado assuma certas obrigações para criar as condições e pré-requisitos económicos, financeiros e outros necessários para o desenvolvimento do autogoverno local. Neste sentido, as autoridades públicas exercem as seguintes competências:

1) regulamentar por lei o procedimento de transferência de bens estaduais para municípios;

2) transferir para as autarquias locais os recursos materiais e financeiros necessários ao exercício de determinados poderes do Estado;

3) garantir o equilíbrio dos orçamentos locais mínimos;

4) adotar programas direcionados para o desenvolvimento e apoio ao autogoverno local.

A importância dos fundamentos financeiros e econômicos do governo autônomo local é atualmente muito alta. São os fundamentos financeiros e econômicos que garantem a independência econômica dos governos locais, servem para atender às necessidades da população e contribuem para o desenvolvimento socioeconômico do município.

Tema 15. Associações de municípios como forma de cooperação intermunicipal

A fim de aumentar a eficiência das atividades dos órgãos de governo autônomo local, coordenar e combinar esforços na solução de problemas conjuntos, os municípios têm o direito de criar associações na forma de associações ou sindicatos. Assim, os municípios consideram e decidem de forma independente sobre a necessidade de se unirem e sobre as formas dessa associação.

Atualmente, existem vários tipos de associações de municípios na Federação Russa:

a) sindicatos de toda a Rússia (por exemplo, a União das Cidades Russas, a União das Pequenas Cidades da Rússia);

b) associações inter-regionais (Associação das Cidades da Sibéria e do Extremo Oriente, Associação das Cidades do Sul da Rússia, etc.);

c) centros regionais (Associação de Cidades da Região de Irkutsk, Associação de Cidades da Região de Leningrado, etc.);

d) associações especializadas (Associação de formações administrativo-territoriais fechadas do Ministério da Defesa da Rússia, etc.).

De acordo com art. 66 da Lei Federal de 6 de outubro de 2003 No. 131-FZ "Sobre os Princípios Gerais da Organização da Autonomia Local na Federação Russa" (doravante neste capítulo - a Lei da Autonomia Local de 2003), uma conselho de municípios é formado em cada assunto da Federação Russa. A organização e as atividades dos conselhos de municípios das entidades constituintes da Federação Russa serão realizadas de acordo com os requisitos da Lei Federal de 12 de janeiro de 1996 No. 7-FZ "Sobre Organizações Não Comerciais" (doravante referida como a Lei das Organizações Não Comerciais). De acordo com a referida lei, o registro dos conselhos de municípios será realizado pelas autoridades de justiça da entidade constituinte da Federação Russa. O estatuto e os poderes das associações de municípios serão determinados por documentos constitutivos (por exemplo, cartas de conselhos de municípios), os conselhos de municípios não poderão expandir de forma independente a sua competência ou receber poderes dos governos locais.

A Lei de Autogoverno Local de 2003 (artigo 66) define a competência do congresso do conselho de municípios de uma entidade constituinte da Federação Russa. Como órgão máximo de governo, ele:

1) aprova o estatuto do conselho de formações municipais de uma entidade constituinte da Federação Russa;

2) determina o valor e o procedimento para o pagamento das taxas de adesão para as atividades do conselho de formações municipais de uma entidade constituinte da Federação Russa e a manutenção dos órgãos de governo do conselho de formações municipais;

3) elege os órgãos sociais do conselho de municípios da entidade constituinte da Federação Russa;

4) exerce outros poderes determinados pelo estatuto do conselho de formações municipais de uma entidade constituinte da Federação Russa.

O conselho das formações municipais não tem o direito de interferir nas atividades das formações municipais e de as restringir. O Conselho de Municípios é chamado a realizar cooperação intermunicipal no território de uma entidade constituinte da Federação Russa, representar e proteger os interesses dos municípios nas autoridades estaduais de uma entidade constituinte da Federação Russa, participar de trabalho legislativo em nível regional, organizar atividades econômicas conjuntas, trocar experiências e informações, participar da implementação de programas regionais, etc.

De acordo com a Lei de Autogoverno Local de 2003 (Artigo 67), no nível de toda a Rússia, os conselhos dos municípios das entidades constituintes da Federação Russa poderão formar uma única associação de municípios em toda a Rússia. Em contraste com a diversidade existente de associações e sindicatos de natureza totalmente russa e inter-regional, está prevista a criação de uma associação única de toda a Rússia. Esta associação será válida se incluir conselhos de municípios de pelo menos 2/3 das entidades constituintes da Federação Russa.

A Lei de Autonomia Local de 2003 (Artigo 67) define uma competência fundamentalmente nova da Associação de Municípios de Toda a Rússia, em particular, tem o direito de apresentar propostas sobre a composição de candidatos a representantes da Federação Russa no Câmara das Autoridades Locais do Congresso das Autoridades Locais e Regionais da Europa (CLRAE).

O Congresso das Autoridades Locais e Regionais da Europa, como órgão consultivo do Conselho da Europa representando as autoridades locais e regionais, foi criado em 1994. Os principais objetivos do CLRAE são os seguintes:

1) assegurar a participação dos órgãos de poder local e regional na concretização do ideal de unidade europeia, bem como a representação e participação activa nos trabalhos do Conselho da Europa;

2) submissão ao Conselho de Ministros de propostas destinadas ao desenvolvimento da legislação local e regional;

3) desenvolvimento da cooperação entre os órgãos de poder local e regional;

4) manter, no âmbito da sua competência, contactos com organizações internacionais no quadro da política geral de relações externas do Conselho da Europa;

5) trabalhar em estreita cooperação com as associações democráticas nacionais dos órgãos de poder local e regional, por um lado, e com as organizações europeias que representam os órgãos de poder local e regional dos Estados membros do Conselho da Europa, por outro.

O CLRAE atua atualmente em cinco comitês: Comitê de Política Social, Comitê de Cultura e Educação, Comitê de Desenvolvimento Sustentável, Comitê Institucional e Comitê Permanente. A principal forma de atividade do CLRAE são as sessões plenárias anuais realizadas em Estrasburgo, nas quais participam as delegações nacionais dos Estados membros do Conselho da Europa.

A Rússia participa das sessões do CLRAE desde 1996, desde sua entrada no Conselho da Europa. No Congresso, a Federação Russa é representada por 36 pessoas: nove representantes na Câmara de Autoridades Locais e nove na Câmara das Regiões, além de nove deputados em cada uma das câmaras. O procedimento de apresentação de candidatos a representantes da Federação Russa na Câmara de Autoridades Locais é determinado pelo Decreto do Presidente da Federação Russa, e o número de membros por dois anos é fixado pelo Decreto do Presidente da Federação Russa de 22 de maio de 2006 Nº autoridades europeias em 227-2006".

A associação unificada de municípios de toda a Rússia destina-se a promover o desenvolvimento da cooperação intermunicipal e, portanto, não tem o direito de interferir, restringir e controlar as atividades dos municípios e suas associações. A proibição da intervenção da associação de municípios de toda a Rússia nas atividades dos municípios e seus conselhos, associações e sindicatos destina-se a garantir o princípio da independência do governo autônomo local na Federação Russa.

Os órgãos representativos da autarquia local também podem criar sociedades económicas intermunicipais e organizações sem fins lucrativos de municípios sob a forma de organizações e fundações autónomas sem fins lucrativos (artigos 68.º, 69.º da Lei da Autonomia Local de 2003).

De acordo com a Lei das Organizações Não Comerciais, uma organização não comercial é entendida como uma organização que não tem como objetivo principal de suas atividades a lucratividade e não distribui o lucro recebido entre seus participantes. A referida lei define uma organização autônoma sem fins lucrativos como uma organização sem fins lucrativos sem filiação, constituída com base em contribuições voluntárias de propriedade para fins de prestação de serviços nas áreas de educação, saúde, cultura, ciência, direito, cultura física e esportes e outros serviços. A criação do fundo também persegue objetivos sociais, beneficentes, culturais e outros objetivos socialmente úteis.

A criação de uma organização sem fins lucrativos é efectuada por decisão dos fundadores (neste caso, órgãos representativos da autarquia local). Uma organização sem fins lucrativos é considerada criada somente a partir do momento do seu registro junto às autoridades competentes. A Lei das Organizações Sem Fins Lucrativos (artigo 14.º) contém uma lista de documentos constitutivos (estatuto, acordo constitutivo, decisão de criação de uma organização sem fins lucrativos) que devem ser registados junto das autoridades judiciárias. Os documentos constitutivos de uma organização sem fins lucrativos devem definir:

1) o nome da organização sem fins lucrativos, contendo indicação da natureza de suas atividades e forma jurídica;

2) localização da organização sem fins lucrativos;

3) o procedimento de gestão das atividades;

4) o tema e os objetivos da atividade;

5) informações sobre filiais e escritórios de representação;

6) direitos e obrigações dos associados;

7) condições e procedimentos para admissão como membro de uma organização sem fins lucrativos e saída dela (se a organização sem fins lucrativos for membro);

8) fontes de formação de propriedade;

9) o procedimento para fazer alterações nos documentos constitutivos;

10) o procedimento de utilização de bens em caso de liquidação de entidade sem fins lucrativos, etc. O estatuto da fundação deve conter adicionalmente um nome que inclua a palavra “fundo”.

Tanto uma organização autônoma sem fins lucrativos quanto uma fundação têm o direito de realizar atividades empresariais que correspondam aos objetivos especificados. A Lei Federal “Sobre Organizações Sem Fins Lucrativos” prevê o seguinte como recursos financeiros de organizações sem fins lucrativos:

1) renda regular e única dos fundadores;

2) contribuições e doações voluntárias de propriedade;

3) receitas provenientes da venda de bens, obras e serviços;

4) dividendos recebidos sobre ações, títulos e outros valores mobiliários;

5) rendimentos recebidos de propriedade de organização sem fins lucrativos;

6) outros recibos não proibidos por lei.

O órgão máximo de governo de uma organização sem fins lucrativos é a assembleia geral de membros, que tem competência exclusiva (por exemplo, a aprovação e alteração do estatuto da organização; determinação de áreas prioritárias de atividade; formação de órgãos executivos; criação de sucursais e escritórios de representação; aprovação do plano financeiro, relatório anual e balanço; participação em outras organizações; reorganização e liquidação da organização). A gestão corrente de uma organização sem fins lucrativos é exercida pelo órgão executivo (coletivo ou único) e o controlo da atividade empresarial é exercido pela comissão de auditoria. Em caso de liquidação de uma organização sem fins lucrativos, é criada uma comissão de liquidação.

A liquidação de uma organização sem fins lucrativos é efectuada por decisão de 2/3 dos membros da assembleia geral (autodissolução) e por decisão do tribunal competente. De acordo com a Lei sobre Organizações Sem Fins Lucrativos, se uma organização sem fins lucrativos receber mais de duas advertências sobre violação da legislação da Federação Russa por uma autoridade reguladora, a organização sem fins lucrativos poderá ser liquidada por uma decisão judicial.

De acordo com art. 119 do Código Civil da Federação Russa, uma organização sem fins lucrativos (neste caso, uma fundação) é liquidada judicialmente nos seguintes casos:

1) se a propriedade do fundo for insuficiente para atingir seus objetivos e a probabilidade de obtenção da propriedade necessária for irrealista;

2) se os objetivos do fundo não puderem ser alcançados e as alterações necessárias nos objetivos do fundo não puderem ser feitas;

3) caso a fundação se desvie em suas atividades dos objetivos previstos no estatuto;

4) nos demais casos previstos em lei.

A Lei de Autonomia Local de 2003, pela primeira vez em nível federal, tenta dinamizar e sistematizar as várias associações e sindicatos de autoridades locais que se formaram espontaneamente até hoje. O legislador federal realiza uma divisão consistente das associações de municípios por níveis de poder e as classifica de acordo com as formas de atividade econômica das sociedades intermunicipais. A regulamentação legal da criação e actividade das associações de municípios permitirá, na prática, implementar de forma mais eficaz a cooperação intermunicipal.

Autores: Natalia Gegedyush, Maxim Mokeev, Elena Maslennikova

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