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RESUMO DA AULA, CRIBS
Administração estadual e municipal. Reforma administrativa na Federação Russa (notas de aula)
Diretório / Notas de aula, folhas de dicas Índice (expandir) Tema 5. Reforma administrativa na Federação Russa 5.1. Essência e principais componentes da reforma administrativa A mudança no sistema estatal que ocorreu na Rússia no final do século passado deve necessariamente acarretar mudanças significativas na estrutura da administração estatal. O Estado que existia na era soviética, construindo suas atividades em uma economia planificada, deveria tornar-se um Estado que regula a economia de mercado e funciona de acordo com os princípios da democracia no âmbito da Constituição. As tarefas do Estado estão ligadas, em primeiro lugar, à solução do problema da manutenção do equilíbrio dos interesses do indivíduo, da sociedade e do Estado. Em primeiro lugar, é necessário criar condições para o desenvolvimento das liberdades económicas, prestar serviços públicos de qualidade à população, gerir eficazmente os bens e garantir a segurança dos cidadãos. As mudanças ocorridas tornaram necessária a revisão do conteúdo em três áreas: as funções desempenhadas pelo Estado; as atividades dos órgãos encarregados da execução dessas funções; bem como os princípios de funcionamento das autoridades públicas. Estas três áreas foram afetadas pela reforma administrativa em curso. Os dicionários interpretam a palavra “reforma” como uma transformação, uma reorganização na forma de funcionamento de certas instituições sociais que operam numa determinada sociedade. Parece que esta definição não é suficientemente completa, uma vez que não menciona a principal característica essencial da reforma - a conquista de uma nova qualidade. Os atributos indispensáveis das reformas são a iniciativa “de cima” (que é a diferença entre reforma e revolução), o mecanismo legislativo para implementação e a direcção das reformas ao longo do caminho do progresso. Há outra qualidade essencial que faz desta ou daquela transformação uma reforma: o estabelecimento de metas de modernização, ou seja, levar uma determinada instituição social a estado, o funcionamento mais adequado e o desenvolvimento progressivo da comunidade mundial. A reforma administrativa não é um evento pontual, mas um processo progressivo. O próximo requisito é evitar programas abstratos gerais e estabelecer metas claras e mensuráveis. Modernizar a administração pública significa torná-la mais simples, clara, eficiente, tentar alcançar a transparência no campo da despesa pública e definir claramente a responsabilidade de cada um dos muitos operadores da administração pública. Decreto do Presidente da Federação Russa de 23 de julho de 2003 nº 824 "Sobre as medidas para realizar a reforma administrativa em 2003-2004" identificou áreas prioritárias para a reforma administrativa: ▪ limitar a intervenção governamental nas actividades económicas das entidades empresariais, incluindo o fim da regulamentação governamental excessiva; ▪ eliminação da duplicação de funções e poderes dos poderes executivos federais; ▪ desenvolvimento de um sistema de organizações auto-reguladoras no domínio da economia; ▪ divisão organizacional das funções de regulação da actividade económica, fiscalização e controlo, gestão do património do Estado e prestação de serviços por organismos do Estado a cidadãos e pessoas colectivas; ▪ conclusão do processo de delimitação de poderes entre autoridades executivas federais e autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa, otimização das atividades dos órgãos territoriais das autoridades executivas federais. A solução dessas tarefas foi confiada à Comissão do Governo para a implementação da reforma administrativa, formada pelo Decreto do Governo da Federação Russa de 31 de julho de 2003 nº 451. Como resultado da implementação da fase inicial da reforma administrativa, foram criados os pré-requisitos necessários para uma maior modernização abrangente do sistema de administração pública. Em reforma administrativa à primeira vista, entendem-se transformações semelhantes e inter-relacionadas, mas ainda diferentes em determinadas áreas da administração pública. Há pelo menos algumas ideias típicas sobre o conteúdo da reforma administrativa: 1) modernização do poder estatal, incluindo a reforma dos poderes legislativo, executivo e judiciário; 2) reforma da estrutura administrativo-territorial do Estado; 3) delimitação de poderes e competências entre os poderes federal, regional e municipal; 4) reforma do serviço público; 5) reforma das funções e estrutura do poder executivo. As duas primeiras direções não estão incluídas no conteúdo da reforma administrativa. Não visam uma revisão radical das funções das autoridades executivas, legislativas e judiciárias e dizem respeito, em particular, à melhoria dos procedimentos de implementação das funções existentes do judiciário, harmonizando o sistema judiciário com elas, e para a legislatura, eles estão mais relacionados com a mudança do procedimento para a formação dos órgãos representativos do poder.- eleição dos membros do Conselho da Federação ou a formação da Duma do Estado e órgãos representativos regionais do poder em base mista (proporcional e majoritária). A mudança na estrutura administrativo-territorial, que nesta fase está principalmente associada à unificação dos súditos da Federação Russa, não afeta os poderes das autoridades estatais dos súditos da Federação Russa como tal, mas apenas leva a a atribuição de funções executadas pelo poder executivo das duas regiões às autoridades executivas do súdito unificado da Federação Russa. As três áreas restantes constituem a reforma administrativa no sentido mais amplo. O conteúdo principal da delimitação de competências e competências entre autoridades federais, regionais e municipais é a atribuição a cada nível de governo de funções claras, dotadas de recursos financeiros, com base no princípio da subsidiariedade, ou seja, atribuição de funções ao mínimo necessário nível de autoridade. Um dos principais problemas desta parte da reforma, importante para o sucesso da reforma administrativa como um todo, é que ela deriva da definição de funções que cabem ao Estado e ao poder executivo em todos os níveis. Portanto, a divisão de competências entre autoridades federais, regionais e municipais feita por lei não pode ser considerada definitiva, e será revisada após determinação das funções necessárias do estado. A reforma da função pública consiste em rever o estatuto dos funcionários públicos e o procedimento para a sua passagem à função pública de forma a tornar o Estado um empregador competitivo, e os funcionários públicos - efetivos desempenhadores das funções do Estado - esta é a sua principal importância para a reforma administrativa. A reforma das funções e da estrutura do poder executivo é uma reforma administrativa no sentido próprio da palavra. É composto por duas partes: operacional e institucional. A componente operacional consiste na rejeição de funções redundantes, no aperfeiçoamento do procedimento de implementação das funções estatais necessárias, na construção de um sistema e estrutura de poder executivo correspondente às novas funções, excluindo-se o conflito de interesses entre elas. A parte institucional da reforma consiste em criar mecanismos para evitar o surgimento de novas funções redundantes, fixar os procedimentos para o desempenho das funções necessárias, garantir a transparência da informação do governo e fixar padrões de qualidade para a prestação de serviços públicos. Assim, a reforma administrativa em sentido estrito pode ser definida como um processo de revisão das funções do poder executivo, consolidando as funções necessárias e eliminando funções redundantes, criando uma estrutura e sistema adequados do poder executivo, bem como mudanças institucionais no poder público. sistema de administração. O objetivo é criar um sistema para a efetiva execução das funções do Estado que assegure altas taxas de crescimento econômico e desenvolvimento social. Consideremos mais detalhadamente os principais componentes da reforma. Reforma das funções e estrutura do poder executivo Um dos primeiros passos para a reforma do poder executivo foi associado à auditoria das funções do Estado, que em 2003 foi realizada pela Comissão de Reforma Administrativa do Governo da Federação Russa. Pela primeira vez na história da Rússia, foram analisadas as funções do Estado estabelecidas em atos legais regulatórios e elaboradas recomendações para reduzir funções "redundantes e duplicadas". No entanto, na prática, não houve redução significativa nas funções estaduais, embora houvesse cerca de 30% do total de redundantes e duplicadas. Reduzir as funções e poderes redundantes dos órgãos estatais é uma condição bem conhecida e axiomática para aumentar a eficiência do Estado. Este trabalho não deve se tornar uma campanha pontual, pois neste caso não haverá garantias para a otimização da burocracia no futuro. É necessário um mecanismo de trabalho constante para manter a composição ótima dos poderes do poder executivo e impedir a intervenção ineficiente do Estado na economia e em outras esferas da sociedade. Identificação e abolição de funções de estado redundantes De importância fundamental na reforma administrativa é a identificação e abolição de funções redundantes. Para identificar redundantes, cada função deve ser verificada: quanto ao cumprimento das metas e objetivos da política estadual em determinada área de relações públicas; sobre a adequação da forma e métodos de implementação da função às metas e objetivos da política estatal em uma determinada área de relações públicas; para atender ao nível mínimo de autoridade exigido. Para determinar a redundância de uma função, é necessário comparar as metas e objetivos da função especificada com as metas e objetivos previstos em atos normativos e documentos políticos. Tais atos legais regulatórios incluem a Constituição (especialmente o Capítulo Um, que formula os objetivos do estado), programas para o desenvolvimento socioeconômico da Federação Russa, planos de ação do Governo da Federação Russa, programas e conceitos para o desenvolvimento de uma determinada indústria (esfera de relações públicas), aprovada pelo Presidente da Federação Russa e Governo da Federação Russa, bem como convenções e tratados internacionais fundamentais. Os documentos políticos incluem a mensagem do Presidente da Federação Russa à Assembleia Federal da Federação Russa para o ano em curso e a mensagem orçamentária do Presidente da Federação Russa à Assembleia Federal da Federação Russa para o ano em curso. Uma análise da adequação das formas e métodos de execução da função às metas e objetivos da política estatal revela em que medida os métodos de implementação da função permitem atingir o objetivo declarado e resolver as tarefas de regulação estatal. A importância da legitimidade de uma função reside no fato de que, com base nesse critério, uma função pode ser reconhecida como redundante, independentemente dos dois critérios acima, pois a falta de uma forma jurídica adequada torna sua implementação desprovida de fundamento jurídico. Uma função pode ser reconhecida como redundante para um determinado nível de governo: federal ou regional, se sua implementação puder ser realizada de forma mais eficaz em um nível de governo inferior, de acordo com o princípio da subsidiariedade. Remoção de funções redundantes A identificação de funções redundantes termina com a sua abolição. Podemos distinguir as principais opções para a abolição da função: 1) liquidação da função; 2) redução do escopo da função; 3) transferência de funções para participantes do mercado; 4) transferência de funções para organizações autorreguladoras de participantes profissionais do mercado; 5) transferência de função para o nível mínimo de autoridade exigido; 6) transferência de função para terceirização; 7) dando uma função de natureza processual. A liquidação de uma função significa ou a exclusão da função especificada do ato normativo jurídico sem substituí-la por outras funções estatais ou sem transferi-la para outros sujeitos das relações jurídicas com o término de seu exercício, ou a extinção do exercício de uma função função não fixada por atos normativos legais. A eliminação da função ocorre em quatro casos típicos: 1) a função é formalmente fixada por ato normativo legal, mas não é efetivamente exercida há muito tempo sem prejuízo de regulamentação em determinada área de relações públicas; 2) a função não é fixada por ato normativo; 3) a função está consagrada em ato normativo jurídico que contrarie ato de maior força jurídica; 4) a função é assegurada por ato de força jurídica insuficiente. Proteção contra novos recursos redundantes A criação de mecanismos para evitar o surgimento de novas funções redundantes inclui medidas legislativas e administrativas. O procedimento para tomar decisões sobre a introdução de novas funções de regulação estatal, atualmente em vigor, é um assunto interno do departamento e do governo da Federação Russa. Participantes do mercado, os cidadãos não têm a oportunidade de prontamente, antes da introdução de uma nova função, influenciar a decisão sobre a conveniência de sua implementação, expressar uma opinião de especialistas como participantes iguais no processo. Isso leva ao fato de que novas funções são introduzidas sem uma avaliação abrangente e independente de sua viabilidade e eficácia, o que contribui para o surgimento de funções redundantes ineficientes, bem como para o estabelecimento de barreiras administrativas injustificadas. Uma importante medida legislativa para evitar o surgimento de funções inadequadas e ineficientes dos órgãos governamentais é a consolidação pela lei federal de um procedimento em várias etapas para comprovação da celeridade e eficácia das funções introduzidas pelo departamento e a avaliação de tais evidências por autoridades independentes. peritos de acordo com os critérios de admissibilidade da regulamentação estadual incluídos na lei. Esta lei introduz a presunção da impropriedade da regulação estatal na esfera socioeconômica, salvo prova em contrário de acordo com o procedimento do departamento. Leis semelhantes mostraram sua eficácia na Austrália, México e Estados Unidos. Estrutura e sistema de autoridades executivas A primeira fase da reforma administrativa foi dedicada à mudança da organização do poder executivo, ligada à delimitação das competências dos ministérios, serviços e agências. A estrutura e o sistema do poder executivo devem garantir: 1) especialização dos poderes executivos; 2) separação organizacional de funções, cujo desempenho gera conflito de interesses; 3) controlabilidade interna do poder executivo; 4) rápido desenvolvimento e coordenação de políticas entre autoridades executivas. Esses requisitos são atendidos por um sistema de três níveis de poder executivo. O sistema de três níveis de autoridades executivas foi fixado pelo Decreto do Presidente da Federação Russa de 9 de março de 2004 No. Nº 314 "Sobre o sistema e a estrutura dos órgãos executivos federais". É composto por autoridades executivas de várias especializações com separação organizacional das funções de criação da lei, fiscalização (supervisão), prestação de serviços públicos e gestão do patrimônio estadual: ministérios federais, serviços federais e agências federais. Os ministérios federais desenvolvem políticas em uma determinada área de regulação estadual (conceitos, programas, programas federais direcionados, orçamento), elaboram e adotam atos legais regulatórios e também realizam cooperação internacional (negociações, tratados e acordos internacionais). Não devem ter poderes de controle e fiscalização (realizar inspeções, impor penalidades, emitir licenças, alvarás, cotas, etc.) representando os interesses do Estado em sociedades anônimas com a participação do Estado, etc.). O processo de formulação de políticas é, portanto, separado do processo de execução de políticas. Os serviços federais exercem funções de controle e supervisão ou de aplicação da lei e não devem ter autoridade para preparar e adotar atos legais regulatórios ou administrar bens do Estado. Seu objetivo é implementar a política desenvolvida pelos ministérios federais e aprovada pelo governo da Federação Russa, para impedir violações da lei, para garantir a segurança em uma determinada área de relações públicas. As agências federais são especializadas em desempenhar as funções de administrar a propriedade estatal, implementar programas estaduais e prestar serviços públicos. Eles não podem ter poderes de controle e supervisão e o direito de desenvolver e adotar atos jurídicos regulatórios. Essa especialização funcional elimina conflitos de interesse entre as funções de formulação de políticas, aplicação de políticas e funções de aplicação de políticas. Com esse modelo de organização do poder executivo, o número de ministérios é significativamente reduzido, os serviços federais são consolidados (vinculados ao objeto e sujeito de controle), o número de agências, ao contrário, aumenta. A gestão de um sistema de poder executivo funcionalmente especializado é conseguida, por um lado, pela delimitação clara da competência dos órgãos do poder executivo, a sua autonomia relativa, e, por outro, pela subordinação entre os órgãos do poder executivo. Os serviços federais, com exceção daqueles subordinados ao Presidente da Federação Russa, e as agências federais estão subordinados aos ministérios federais para várias questões. As alterações no sistema e na estrutura das autoridades executivas centram-se principalmente na distribuição de poderes horizontalmente entre novos tipos de órgãos. A maioria dos órgãos e serviços federais foi transferida para a jurisdição dos respectivos ministérios, mas a relação entre eles não foi claramente definida, o que levou à disseminação de interações administrativas informais - ordens verbais, acordos pessoais. Assim, no momento, após a aprovação da nova estrutura de departamentos no nível federal do poder executivo da Rússia, os processos de formação da natureza e do conteúdo das relações interdepartamentais administrativas continuam. Garantir a abertura de informações das autoridades Garantir a abertura de informação das autoridades é uma tarefa independente no âmbito da reforma administrativa. A sua solução não só permitirá que os cidadãos e as organizações sejam informados atempadamente sobre as atividades dos órgãos do Estado, mas também assegurará um acompanhamento constante das atividades das autoridades. Para fazer isso, é necessário: adotar muitos atos legais normativos, cuja base serão as leis federais "Sobre garantir o acesso a informações sobre as atividades dos órgãos estaduais e governos locais" e "Sobre segredos oficiais" ; criar recursos de informação abertos e acessíveis das autoridades executivas estaduais e garantir seu monitoramento constante para completude e transparência. Consolidação de padrões de qualidade para a prestação de serviços públicos A consolidação de padrões de qualidade para a prestação de serviços públicos serve ao propósito de garantir que um cidadão receba serviços de determinada qualidade no tempo mínimo necessário para isso, em condições de conforto e acessibilidade. Requisitos gerais para os serviços públicos, tipos de serviços públicos, conteúdo dos padrões de qualidade, procedimento de compensação de cidadãos e organizações em caso de prestação de serviços de qualidade inadequada, procedimento para desenvolver e adotar padrões de qualidade para serviços públicos, princípios para o seu financiamento deve ser consagrado na lei federal "Sobre Padrões de Qualidade para Serviços Públicos ", e os padrões de qualidade para serviços públicos específicos são aprovados por atos do Governo da Federação Russa. 5.2. Relação entre as reformas da administração pública Reforma do serviço público A reforma do serviço público começou em 2003, à frente de outras reformas da administração pública. A reforma da função pública, juntamente com as reformas administrativas, judiciais, jurídicas, policiais, militares e educacionais em curso no país, é considerada uma prioridade no campo da construção do Estado moderno. Desde o início deste século, o trabalho em grande escala começou na Federação Russa para reformar o existente desde meados da década de 1990. instituição de serviço público. A reforma do serviço público da Federação Russa é realizada para melhorar a eficiência da administração pública, a formação e o desenvolvimento do sistema de serviço público, seus tipos individuais, o treinamento de qualidade e o uso racional do pessoal dos órgãos estatais da Rússia Federação. O serviço público da Federação Russa é o instrumento mais importante das transformações realizadas na sociedade e no Estado relacionadas ao desenvolvimento da economia, da esfera social, do fortalecimento da vertical executiva, da segurança nacional, da formação de instituições da sociedade civil e a cultura jurídica dos cidadãos russos. Deve-se notar que o Conceito para reformar o sistema de serviço público da Federação Russa foi o primeiro a afirmar a ausência na Federação Russa de um sistema holístico e abrangente de apoio jurídico para o serviço público em nível federal e em nível de constituinte entidades da Federação Russa, devido às seguintes circunstâncias principais: 1) a legislação atual da Federação Russa sobre serviço público é internamente contraditória, uma vez que os fundamentos jurídicos dos tipos de serviço público federal são regulamentados por vários atos legislativos da Federação Russa que não correspondem entre si; 2) nas entidades constituintes da Federação Russa foram adotados vários atos legislativos sobre questões de serviço público, que em alguns casos contradizem a legislação da Federação Russa; 3) em geral, a legislação da Federação Russa sobre o serviço público é caracterizada por uma regulamentação legislativa incompleta das relações de serviço público. Essas conclusões tão críticas, mas de caráter objetivo, exigiram a adoção de medidas abrangentes para mudar a situação atual, que encontrou expressão muito rápida na legislação da Federação Russa. Para resolver o problema da reforma da função pública, o Decreto do Presidente da Federação Russa de 19 de novembro de 2002 nº 1336 aprovou o programa federal "Reforma da Função Pública da Federação Russa (2003-2005)". O objetivo do Programa é aumentar a eficiência da função pública como um todo, seus tipos e níveis, otimizar os custos dos servidores públicos e desenvolver o suporte de recursos da função pública. É claro que, para atingir esse objetivo, é necessário, em primeiro lugar, resolver o problema do suporte organizacional e legal ideal do serviço público. A este respeito, o decreto nomeado do Presidente da Federação Russa estabeleceu que uma das principais direções da reforma do serviço público da Federação Russa é a criação de um quadro legal abrangente para regular o serviço público da Federação Russa, que assegurar plenamente o cumprimento das tarefas e funções atribuídas à função pública de acordo com a Constituição e os princípios e normas geralmente aceites do direito internacional. O Programa Federal afirma a necessidade de desenvolver e adotar uma série de leis federais prioritárias e outros atos jurídicos regulamentares (sobre o sistema de serviço público da Federação Russa, sobre tipos de serviço público, sobre serviço municipal, etc.). Como esperado, esses atos jurídicos legislativos e regulamentares de forma abrangente devem proporcionar uma abordagem unificada para a regulação jurídica e organização dos serviços estaduais e municipais, melhoria do sistema de remuneração dos servidores estaduais e municipais, abertura do serviço público no interesse de o desenvolvimento da sociedade civil e o fortalecimento do Estado, a introdução de métodos modernos de previsão, financiamento, avaliação, incentivos, logística do serviço público, gestão do serviço público. No estágio atual da formação do sistema de gestão do serviço público da Federação Russa, é necessário propor e implementar um modelo de gestão ideal. Modelos alternativos devem ser formulados, suas vantagens e desvantagens, e a possibilidade de implementação nas condições russas deve ser mostrada. De modelos alternativos, você deve escolher o mais ideal. O modelo ideal, em primeiro lugar, deve basear-se nas disposições da nova legislação sobre o serviço público da Federação Russa. Em segundo lugar, este modelo deve ser consistente com outras áreas de reforma administrativa e o novo sistema e estrutura dos órgãos executivos federais adotados de acordo com o Decreto do Presidente da Federação Russa de 9 de março de 2004 nº 314 "Sobre o sistema e a estrutura da órgãos executivos federais”. Um sério obstáculo à introdução de novos mecanismos de serviço público tem sido as restrições associadas ao subdesenvolvimento de outros elementos da administração pública eficaz (planejamento orçamentário, tecnologias para o desempenho efetivo das funções, procedimento de planejamento e avaliação das atividades das autoridades executivas e suas divisões). Os contratos de serviço estabelecidos como parte da reforma do serviço público, por exemplo, exigem medidas claras de desempenho para os funcionários públicos. Esses indicadores, por sua vez, só podem ser obtidos levando em consideração as metas, objetivos, indicadores das atividades do órgão estadual como um todo, suas divisões. Se não houver tais indicadores, os indicadores de desempenho individuais serão subjetivos, não podem ser equilibrados nem com o fundo de folha de pagamento nem com os indicadores de desempenho dos departamentos relacionados, o órgão como um todo. Normas e normas administrativas Os regulamentos e normas administrativas devem ser usados como ferramentas para melhorar a eficácia da administração pública. Os regulamentos administrativos para o desempenho de funções públicas e prestação de serviços públicos contêm descrições detalhadas da sequência de ações e do momento de sua implementação, necessárias para alcançar os resultados estabelecidos. Os regulamentos administrativos são aprovados pelas autoridades executivas juntamente com os regulamentos oficiais. Os padrões das funções e serviços do Estado estão inextricavelmente ligados aos regulamentos administrativos. As normas definem as características qualitativas e quantitativas finais dos processos administrativos e gerenciais, estabelecem requisitos para o nível de acessibilidade e qualidade da interação entre os órgãos executivos do poder estatal, suas divisões estruturais e funcionários com cidadãos e organizações. Atualmente, a falta de normas não permite especificar as obrigações das autoridades para com a sociedade, introduzindo procedimentos objetivos de monitoramento e avaliação de suas atividades. O padrão de serviço público é um conjunto sistematizado de requisitos para a qualidade dos serviços prestados por um órgão governamental ou entidade autorizada, determinado, por um lado, com base nas necessidades e desejos dos clientes, por outro, levando em consideração as , logística, financeira e outras restrições de recursos do órgão estatal. O serviço público é uma forma normativamente estabelecida de assegurar os direitos e liberdades, bem como os interesses legítimos dos cidadãos e organizações pelas autoridades estatais, realizado na interação de uma pessoa física ou jurídica (usuário, cliente) com uma autoridade executiva ou civil. servo. Juntamente com os padrões de serviço, está prevista a introdução de padrões de serviço para autoridades públicas, que contêm requisitos para o procedimento geral de interação entre autoridades públicas e cidadãos e organizações que são invariáveis a tipos específicos de serviços. O padrão de serviço inclui requisitos como: resposta oportuna e completa a chamadas, cartas; frequência de atualizações do site; formas de resposta a perguntas escritas, reclamações; o procedimento de prestação de informação aos cidadãos (modo de pagamento, formas e condições de prestação); uma lista de pessoas de contato que podem ser contatadas em relação ao desempenho inadequado. O principal objetivo da padronização é minimizar os custos de interação entre cidadãos (pessoas jurídicas) e autoridades no processo de prestação de serviços públicos. A interação está sujeita à padronização, e não ao conteúdo do serviço (o valor da bolsa, a qualidade da água potável, o número de horas letivas de uma determinada disciplina). A introdução de normas e regulamentos permitirá concentrar as atividades das autoridades executivas nos interesses dos usuários. Atualmente, os projetos de leis federais "Sobre Regulamentos Administrativos" e "Sobre Padrões de Serviços Públicos" foram preparados, padrões e regulamentos piloto para vários processos administrativos e de gerenciamento foram desenvolvidos no Ministério de Tecnologias da Informação e Comunicações da Federação Russa, na Agência Federal de Gestão da Propriedade Federal. reforma do orçamento Um dos principais objetivos da reforma administrativa é introduzir os princípios da gestão baseada em resultados. O aspecto chave aqui é a reforma do processo orçamentário. O Ministério do Desenvolvimento Econômico da Rússia, juntamente com o Ministério das Finanças da Rússia, desenvolveu o Conceito para Reforma do Processo Orçamentário na Federação Russa em 2004-2006, que foi aprovado pelo Decreto do Governo da Federação Russa nº 22 datado 2004 de maio de 249. O Conceito assume várias áreas importantes para a reforma do processo orçamentário: 1) transição para a perspectiva de médio prazo do planejamento orçamentário - de um plano anual para um plano trienal; 2) transição de financiamento estimado para métodos de financiamento de metas de programas; 3) ampliação das competências do sujeito de planejamento orçamentário e do chefe do órgão estadual, que deveria ter mais liberdade na distribuição dos recursos orçamentários, mas ao mesmo tempo aumentará sua responsabilidade pelo uso dos recursos orçamentários; 4) fortalecer o controle sobre o alcance dos resultados finais pelos órgãos estaduais, ou seja, o financiamento é esperado com base na avaliação do alcance desses resultados. De fato, há uma transição do controle de custos para o controle por resultados. Assim, podem-se distinguir três etapas globais deste trabalho: 1) formulação de objetivos estratégicos; 2) concretização e decomposição dessas metas e estabelecimento de metas; 3) determinação de indicadores para o alcance dessas metas. Todas as áreas de reforma acima podem ser atribuídas ao primeiro estágio da reforma administrativa. A segunda etapa da reforma administrativa está associada à preparação, adoção e implementação do Conceito de Reforma Administrativa na Federação Russa em 2006-2008. No final de 2005, afirmou-se que a implementação da primeira fase da reforma administrativa permitiu criar os pré-requisitos necessários para uma maior modernização abrangente do sistema de administração pública e autonomia local. Foi feita uma análise das funções do poder executivo federal e propostas para eliminar funções redundantes e duplicadas. Foi formada uma nova estrutura de órgãos executivos federais, elaborados relatórios sobre os resultados e os principais direcionamentos de suas atividades. A reforma das empresas estatais unitárias e das instituições estatais começou. Projetos de regulamentos administrativos modelo estão sendo desenvolvidos e projetos-piloto estão em andamento para criar registros e padrões para serviços públicos. Foram elaborados regulamentos com o objetivo de garantir o acesso à informação dos órgãos estaduais e dos órgãos de governo local, reformando o sistema de compras para as necessidades estaduais e municipais. Ao mesmo tempo, apenas uma parte relativamente pequena das questões da reforma administrativa atingiu o estágio de implementação prática, principalmente no que diz respeito à reorganização dos órgãos executivos federais. As medidas para dar continuidade à reforma administrativa são de caráter inercial e visam, principalmente, completar a formação dos órgãos executivos federais em sua nova configuração. Em várias áreas prioritárias da reforma administrativa, o trabalho não foi iniciado ou foi suspenso. Em primeiro lugar, trata-se dos mecanismos de exercício das competências das autoridades executivas para o seu trabalho nas novas condições. Em particular, mecanismos de controle e supervisão, anticorrupção, interação entre o Estado e as estruturas da sociedade civil, recursos pré-julgamento contra decisões e ações de órgãos e funcionários do Estado não foram desenvolvidos e implementados. Não há coordenação necessária das atividades do poder executivo federal na implantação de sistemas de suporte de tecnologia da informação para processos administrativos. Além disso, a reforma afetou principalmente o nível federal do poder executivo. No nível regional, a reforma administrativa é implementada em apenas alguns experimentos. Novos mecanismos de funcionamento e interação não podem ser criados pelas próprias autoridades executivas no quadro dos modelos de atividade estabelecidos. A sua criação requer uma abordagem de projeto integrada, implementada no âmbito do programa alvo federal. Por Decreto do Governo da Federação Russa de 25 de outubro de 2005 nº 1789-r, foi aprovado o Conceito de Reforma Administrativa na Federação Russa em 2006-2008. e um plano de ação para a implementação da reforma administrativa na Federação Russa em 2006-2008. Pela mesma ordem do Governo da Federação Russa, recomenda-se que as autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa preparem seus próprios programas e planos de ação para a implementação da reforma administrativa. A necessidade de implementar um programa abrangente se deve aos seguintes fatos. Segundo especialistas internacionais, em termos de eficácia da administração pública e qualidade dos serviços públicos, a Federação Russa está no mesmo nível de países que são muito inferiores a ela em desenvolvimento econômico. E de acordo com vários indicadores integrais usados na prática internacional, a Rússia é significativamente inferior não apenas aos países desenvolvidos, mas também à maioria dos países da Europa Oriental. Em particular, no ranking de competitividade internacional do Fórum Econômico Mundial no ano passado, a Federação Russa caiu de 81 para 89 em termos de "qualidade das instituições estatais". De acordo com o índice GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), que é determinado a cada dois anos pelo Banco Mundial e avalia a eficácia da administração pública em 209 países, a Rússia está classificada na parte inferior do ranking. De acordo com o Índice de Percepção da Corrupção, calculado pela organização internacional Transparência Internacional, em 2004 a Rússia ficou em 146º lugar entre 90 países. O sistema de poder executivo é muito fechado aos cidadãos e às empresas. Segundo estudos internacionais, segundo o índice de opacidade, a Rússia ocupa a 48ª posição entre as 40 maiores potências. Com esse nível de opacidade, os custos adicionais dos investidores russos e estrangeiros devido ao aumento dos riscos chegam a 5,64% dos recursos investidos. Ao mesmo tempo, de acordo com especialistas, uma diminuição no nível de opacidade em uma média de um ponto se correlaciona com um aumento no PIB médio anual per capita em US$ 986, o investimento estrangeiro direto em relação ao PIB em 1% e uma diminuição na inflação em 0,46%. Os resultados dos estudos russos sobre o estado do sistema de administração pública também testemunham a baixa eficiência do poder estatal, a corrupção do aparelho estatal e o declínio da confiança dos cidadãos nas instituições estatais e nos funcionários públicos. Os dados de pesquisas realizadas pela Public Opinion Foundation em 2004 em sete assuntos da Federação Russa testemunham uma avaliação negativa por parte dos cidadãos das atividades dos funcionários públicos na prestação de serviços públicos (mais de 71% dos entrevistados). Mais de 76% dos entrevistados enfrentaram manifestações de corrupção no aparelho estatal. O referido Conceito define as metas e objetivos da reforma, expressos, em particular, na necessidade de introduzir normas de serviços públicos, aumentar a transparência das atividades das autoridades executivas. Em 2006, está prevista a introdução de um mecanismo de recurso pré-julgamento por cidadãos e organizações de ações e decisões de autoridades e funcionários executivos, o desenvolvimento de programas de reforma administrativa padrão para autoridades executivas federais (ministérios, serviços, agências) e autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa. Em 2007, como parte da reforma administrativa, está prevista a introdução da prática de perícia anticorrupção de projetos de lei e outros atos normativos legais e a implementação de programas de reforma administrativa nas entidades constituintes da Federação Russa. Em 2008, serão introduzidas as principais normas de serviços públicos e regulamentos administrativos. Além disso, em 2008 está prevista a conclusão da liquidação de funções redundantes dos poderes executivos federais e regionais. O Conceito fornece indicadores para alcançar os objetivos da reforma administrativa, que, em particular, incluem: avaliação pelos cidadãos das atividades das autoridades executivas na prestação de serviços públicos, o nível de custos das empresas para superar as barreiras administrativas, o lugar do governo russo Federação em classificações internacionais de indicadores de qualidade da administração pública. Os objetivos da reforma administrativa na Federação Russa em 2006-2008. são: melhorar a qualidade e acessibilidade dos serviços públicos; limitar a intervenção estatal nas atividades econômicas de entidades empresariais, incluindo a cessação da regulamentação estatal excessiva; aumentando a eficiência das atividades das autoridades executivas. Para atingir esses objetivos, é necessário resolver as seguintes tarefas: 1) implementação nas instâncias executivas dos princípios e procedimentos de gestão baseada em resultados; 2) desenvolvimento e implementação de normas para serviços públicos prestados pelas autoridades executivas, bem como regulamentos administrativos nas autoridades executivas; 3) otimização do funcionamento das autoridades executivas e introdução de mecanismos anticorrupção nas áreas de atuação das autoridades executivas; 4) aumentar a eficiência da interação entre as autoridades executivas e a sociedade civil, bem como aumentar a transparência das atividades das autoridades executivas; 5) modernização do sistema de apoio à informação das autoridades executivas; 6) formação do necessário suporte organizacional, informacional, de recursos e pessoal para a reforma administrativa, aperfeiçoamento dos mecanismos de disseminação de experiências bem-sucedidas na administração pública. As principais medidas de reforma administrativa devem ser implementadas em 2006-2008. A reforma administrativa prevê a implementação de medidas em seis áreas principais. 1. Gestão por resultados O objetivo de implementar esta direção é introduzir métodos e procedimentos de gestão orientada para resultados e gestão de projetos no governo da Federação Russa, autoridades executivas federais, autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa e organizações subordinadas a órgãos estatais. A introdução de mecanismos de gestão baseados em resultados permitirá: 1) alcançar os resultados socialmente significativos planejados tanto no nível do governo da Federação Russa como um todo quanto no nível de autoridades executivas federais individuais e autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa; 2) exercer mais efetivamente o controle sobre a execução das decisões das autoridades executivas federais e autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa; 3) aumentar a eficiência do uso de recursos das autoridades executivas federais e autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa. 2. Padronização e regulamentação Os objectivos das actividades nesta área são o desenvolvimento e implementação de normas de serviço público, regulamentos administrativos, bem como o aperfeiçoamento dos existentes e a criação de novos mecanismos eficazes de recurso pré-julgamento contra os actos e decisões das autoridades executivas e seus oficiais. A consecução destes objectivos permitirá: melhorar a qualidade dos serviços públicos, torná-los acessíveis aos cidadãos e organizações, orientar a actividade do poder executivo para os interesses dos utentes; melhorar a qualidade e eficiência dos processos administrativos e gerenciais nas autoridades executivas. 3. Otimização das funções das autoridades executivas e combate à corrupção Os objectivos da implementação da reforma administrativa nesta área são a optimização das funções das autoridades executivas, incluindo as funções de controlo e supervisão, e a introdução de mecanismos especiais de combate à corrupção nas autoridades executivas. A actividade principal deverá centrar-se na exclusão das funções redundantes e duplicadoras das autoridades executivas, na separação organizacional das funções jurídicas, nas funções de fiscalização e controlo e nas funções de gestão do património do Estado e de prestação de serviços públicos. 4. Melhorar a eficiência da interação entre o poder executivo e a sociedade Os objetivos das atividades nessa área são aumentar a eficácia da interação entre o poder executivo e a sociedade civil, bem como aumentar a abertura das atividades dos órgãos estaduais e dos governos locais. Como parte da reforma administrativa, é necessário desenvolver um marco regulatório e metodológico e introduzir mecanismos para aumentar a abertura dos órgãos estaduais e municipais, bem como melhorar a interação entre o poder executivo e a sociedade. Em particular, é necessário criar canais eficazes de influência da sociedade civil (cidadãos, organizações, comunidade empresarial) na preparação e adoção de decisões executivas que afetem seus direitos e interesses legítimos. Mecanismos devem ser desenvolvidos e implementados: 1) divulgação de informações sobre as atividades dos órgãos estaduais e dos governos locais; 2) realização de discussões públicas sobre as decisões em preparação; 3) a realização de um exame público de decisões socialmente significativas do poder executivo; 4) inclusão de representantes da sociedade civil nos conselhos das autoridades de supervisão, grupos de trabalho, outras estruturas para a elaboração de atos normativos e outras decisões do poder executivo que afetem os direitos e interesses legítimos dos cidadãos e organizações; 5) criação e atuação de conselhos públicos no poder executivo com a participação de representantes da sociedade civil; 6) determinar as classificações das autoridades executivas e dos governos locais de acordo com o critério de abertura. 5. Modernização do sistema de apoio à informação das autoridades executivas O objetivo das medidas nesse sentido é modernizar o sistema de suporte de informação às atividades das autoridades executivas com base na introdução de padrões internacionais e na criação de sistemas de monitoramento nas principais áreas de reforma administrativa. No âmbito desta direção, está previsto desenvolver fundamentos metodológicos e sistemas de monitoramento dos processos de gestão baseados em resultados, na qualidade dos serviços públicos, na eficácia dos programas de combate à corrupção departamentais e regionais, compras públicas, abertura de informação das autoridades executivas e governos locais, o desenvolvimento da sociedade civil e sua participação de representantes no processo de elaboração e adoção de decisões pelos órgãos estaduais com a posterior implementação do acompanhamento necessário. 6. Garantir a reforma administrativa O despreparo dos participantes da reforma administrativa para sua implementação pode levar a uma desaceleração no processo de transformação e exige uma coordenação efetiva de medidas para implementar a reforma administrativa nos níveis federal e regional. Os objetivos das atividades nesta área são a formação do suporte organizacional, informacional, de pessoal e de recursos necessários para a reforma administrativa, o aprimoramento dos mecanismos de disseminação de experiências bem-sucedidas na administração pública. Como parte da implementação dessas atividades, está previsto: 1) criação de programas padronizados de reforma administrativa para ministérios federais, serviços e agências federais; 2) criação de um programa padrão de reforma administrativa em uma entidade constituinte da Federação Russa; 3) elaboração de diretrizes para implementação da reforma administrativa no município; 4) desenvolvimento de programas de treinamento para novos procedimentos da administração pública para sua implementação no âmbito de programas educacionais e cursos de formação avançada para servidores estaduais e municipais; 5) monitorar a eficácia das medidas de reforma administrativa nos níveis federal e regional; 6) aprimorar os mecanismos de divulgação de experiências bem-sucedidas na administração pública; 7) interação com o público sobre a implementação da reforma administrativa; 8) formação de um mecanismo eficaz de gestão das medidas para realizar a reforma administrativa. Falando sobre as reformas, o sociólogo russo, professor Pitirim Sorokin (1889-1968) formulou quatro sinais de seu sucesso: 1) a conformidade dessa reforma com os instintos básicos do povo (ou seja, a ideia do povo sobre o bem e o mal); 2) validade científica da reforma; 3) aprovação da reforma em determinada região estreita; 4) legalidade das reformas. Mais algumas condições podem ser mencionadas: a presença de um projeto de modernização (estratégia de reforma); o consentimento da parte ativa da sociedade, pronta para implementar conscientemente essa estratégia; a presença de uma elite de pensamento estratégico; a capacidade da elite de ser socialmente responsável. A reforma do sistema de administração pública na Rússia é uma das condições importantes para as altas taxas de desenvolvimento socioeconômico do país. Nesse sentido, o equilíbrio das medidas para a implementação da reforma administrativa, visando aumentar a eficiência das atividades dos órgãos governamentais e áreas prioritárias para reformar o sistema político da Federação Russa, é de particular importância. << Voltar: Políticas públicas: aspecto do conteúdo (Metodologia da política estatal. O processo de implementação da política estatal. Tipos e direções da política estatal. Implementação da política estatal na Rússia moderna) >> Encaminhar: Tendências no desenvolvimento das relações federais (Organização territorial do poder e formas de governo. Federalismo moderno: conceito, princípios, sinais, critérios. Fundamentos constitucionais e legais do federalismo russo moderno. Características da organização político-territorial da Federação Russa. Estágios de desenvolvimento das relações federais) Autores: Natalia Gegedyush, Maxim Mokeev, Elena Maslennikova
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