Tópico 11. Composição da federação na Rússia e o status constitucional e legal da Federação Russa e suas entidades constituintes

A Federação Russa é composta exclusivamente por súditos da federação; ao contrário de muitos estados federais, não inclui territórios que não são súditos da federação (o distrito da capital, territórios ou possessões federais, estados associados, etc.); várias formações intraestaduais (distritos federais, associações inter-regionais de interação econômica, zonas econômicas livres, formações administrativo-territoriais fechadas, associações e sindicatos de municípios etc.) não são súditos da federação.

A composição da Federação Russa está constitucionalmente consagrada na Parte 1 do art. 65 da Lei Básica, que nomeia todos os 89 súditos: 21 repúblicas, 6 territórios, 49 regiões, 2 cidades federais, 1 região autônoma e 10 okrugs autônomos. No entanto, a composição constitucionalmente estabelecida da federação na Rússia pode ser alterada, e a Constituição da Federação Russa prevê a possibilidade de tal mudança:

a) em conexão com uma mudança (aumento) no território da Federação Russa (a possibilidade de secessão, ou seja, a saída de qualquer entidade constituinte da Federação Russa, a Constituição da Federação Russa não permite diretamente);

b) dentro dos limites existentes. No primeiro caso, estamos a falar da admissão de uma nova entidade constituinte na Federação Russa (parte 2 do artigo 65.º). Uma mudança na composição da Federação Russa dentro das fronteiras existentes é possível devido a duas circunstâncias:

1) em conexão com a formação de um novo sujeito da Federação Russa na Rússia (parte 2 do artigo 65);

2) em conexão com uma mudança de status por qualquer assunto. De acordo com a Constituição da Federação Russa, todos os súditos da Federação Russa, independentemente de pertencerem a um ou outro tipo, são iguais, no entanto, a Lei Básica prevê diretamente a possibilidade de um súdito da Federação Russa mudar seu status ( parte 5 do artigo 66), portanto, uma mudança no status de um súdito da Federação Russa implica uma mudança na composição da Federação Russa com o conjunto quantitativo anterior de súditos da Federação Russa.

As condições e procedimentos para todas as opções para alterar a composição da Federação Russa devem ser regulamentados no nível de uma lei constitucional federal. Em particular, no desenvolvimento das disposições constitucionais, a Lei Constitucional Federal nº 17.12.2001-FKZ de 6 de dezembro de XNUMX "Sobre o procedimento de admissão na Federação Russa e a formação de um novo sujeito da Federação Russa em sua composição" foi adotado.

Admissão à Federação Russa de um novo assunto da Federação Russa. A fim de evitar um vazio jurídico, o mecanismo correspondente deve ser fixado, embora a possibilidade de admitir um novo sujeito à Federação Russa pareça geralmente hipotética. Ao mesmo tempo, tal situação não pode ser totalmente descartada: os processos de integração com a Bielorrússia, em particular, dão origem, entre outras coisas, à proposta de unir a Rússia e a Bielorrússia em um Estado através da inclusão gradual das regiões bielorrussas na Rússia , a partir do leste; foram feitos pedidos, que encontram apoio entre vários políticos russos, para a anexação da Abkhazia, Ossétia do Sul, Transnístria, Crimeia, etc. à Rússia.

A admissão na Rússia de um novo sujeito da Federação Russa só é possível de forma voluntária, enquanto um estado estrangeiro e sua parte podem ser admitidos na Federação Russa. Tal decisão, formalizada pela adoção de lei constitucional federal especial, deve basear-se, entre outras coisas, em tratado internacional com determinado Estado, celebrado exclusivamente por iniciativa deste último. Para integrar gradualmente o novo assunto nos sistemas econômico, financeiro, de crédito e jurídico da Federação Russa, bem como no sistema de autoridades públicas, um período de transição pode ser estabelecido por um tratado internacional.

A implementação dos poderes do Presidente da Federação Russa para concluir tratados internacionais nesta situação é precedida pela notificação obrigatória de ambas as câmaras do Parlamento Russo e do Governo da Federação Russa da proposta de conclusão de um tratado apropriado e, se necessário, consultas com eles, bem como um recurso ao Tribunal Constitucional da Federação Russa com um pedido para verificar a constitucionalidade do tratado assinado. A ratificação do tratado internacional concluído (sujeito a uma decisão positiva do Tribunal Constitucional da Federação Russa) é realizada na Assembleia Federal simultaneamente com a adoção da lei constitucional federal sobre a admissão de um novo sujeito à Federação Russa, que determina os pontos de partida de seu status (nome, limites, características e termos do período de transição e etc.).

A formação de uma nova entidade dentro da Federação Russa parece ser uma situação mais realista; Além disso, a tendência de consolidação das regiões russas deixou de ser previsível - de acordo com a Lei Constitucional Federal de 25.03.2004 de março de 1 nº 1-FKZ, uma nova entidade constituinte da Federação Russa (Território de Perm) foi formada como parte de a Federação Russa como resultado da unificação da região de Perm e do Okrug Autônomo de Komi-Permyak (o novo súdito da Federação Russa é considerado formado em 2005º de dezembro de 31, enquanto a partir do dia da formação do Território de Perm um período de transição é fornecido (mas o mais tardar em 2007 de janeiro de 1990), durante o qual é realizada a formação das autoridades estaduais da região e a conclusão da resolução de outras questões). Processos semelhantes (de unificação) estão começando nas relações entre o Território de Krasnoyarsk e seus Okrugs Autônomos constituintes de Taimyr e Evenki, a Região de Irkutsk e o Okrug Autônomo de Ust-Ordynsky Buryat. Foram feitas propostas para unir vários súditos da Federação Russa em um (Moscou e a região de Moscou, São Petersburgo e a região de Leningrado, a região de Tyumen e os Okrugs Autônomos Yamalo-Nenets e Khanty-Mansi, o Território de Altai e a República de Altai , a República da Chechênia e a República da Inguchétia, sete territórios do Extremo Oriente - regiões de Amur, Magadan, Kamchatka e Sakhalin, territórios de Khabarovsk e Primorsky e a Região Autônoma Judaica - em uma província do Extremo Oriente), sobre a formação da República dos Urais no com base nas regiões de Sverdlovsk, Chelyabinsk e Kurgan, no retorno da Região Autônoma Judaica ao Território de Khabarovsk, que foi liberado de sua composição no início da década de XNUMX, etc.

Atualmente, a lei estabelece o mecanismo para a formação de uma nova entidade constituinte da Federação Russa apenas como resultado da fusão de duas ou mais entidades constituintes vizinhas da Federação Russa. Ao mesmo tempo, a formação de uma nova entidade constituinte da Federação Russa pode implicar a cessação da existência de todas ou de entidades individuais fundidas da Federação Russa, ou seja, situações da chamada absorção por uma entidade constituinte de outra, a anexação de um para o outro, são possíveis.

A formação de um novo sujeito dentro da Federação Russa só é possível de forma voluntária, por iniciativa dos sujeitos interessados ​​da Federação Russa (ou seja, os sujeitos em cujo território um novo sujeito é formado), manifestado exclusivamente por meio de referendos regionais em estes assuntos da Federação Russa. A proposta correspondente é enviada ao Presidente da Federação Russa, que notifica as câmaras da Assembleia Federal da Federação Russa e o Governo da Federação Russa sobre isso e, se necessário, os consulta.

A formação de um novo sujeito da Federação Russa dentro da Federação Russa é formalizada pela adoção de uma lei constitucional federal especial, cujo projeto é apresentado à Duma do Estado pelo Presidente da Federação Russa em caso de resultados positivos de referendos em todos os assuntos interessados ​​da Federação Russa. Se os resultados do referendo em pelo menos um assunto forem negativos, um segundo referendo sobre essa questão em todas as regiões será possível antes de um ano. Em tal lei, juntamente com os princípios gerais do status de um novo sujeito da Federação Russa, também são definidas questões de natureza transitória: sucessão, liquidação de relações de propriedade (incluindo mudanças na lei sobre o orçamento federal), a funcionamento de várias autoridades estatais, a validade de atos jurídicos anteriormente adotados, etc. A alteração do status de sujeito da Federação Russa também é possível com base no procedimento previsto pela lei constitucional federal (parte 5 do artigo 66 da Constituição da Federação Russa). No entanto, tal lei ainda não foi adotada, embora a necessidade de sua adoção seja óbvia: as diferenças reais no status jurídico dos súditos da Federação Russa sugerem a possibilidade (e muitas vezes o desejo) de mudar (principalmente aumentar) sua status por alguns súditos da Federação Russa (a transformação da região de Kaliningrado na República do Báltico, a região de Sverdlovsk na República dos Urais, a Região Autônoma Judaica na Região Judaica (Birobidjan), etc.)

Em todos os casos de alterações na composição da Federação Russa, devem ser feitas alterações no art. 65 da Constituição da Federação Russa com base na lei constitucional federal correspondente (artigo 137 da Constituição). Mas alterações neste artigo podem ser feitas mesmo que a composição da Federação Russa permaneça inalterada - quando uma ou outra entidade constituinte da Federação Russa muda de nome. Alterações semelhantes ao art. 65 da Constituição da Federação Russa já foram introduzidos: desde 1996, seus nomes mudaram, em particular, República da Inguchétia, República da Calmúquia, República da Ossétia do Norte - Alânia, República da Chuváchia - Chuváchia, Khanty -Okrug Autônomo de Mansiysk - Yugra. Nesses casos, a inclusão de um novo nome da entidade constituinte da Federação Russa na Parte 1 do art. 65 da Constituição da Federação Russa, um decreto do Presidente da Federação Russa com base em uma decisão das autoridades estatais da entidade constituinte correspondente não significa uma mudança no status da entidade constituinte da Federação Russa e na composição da Federação Russa.

11.2. Fundamentos do status constitucional e legal da Federação Russa e seus súditos

Ao caracterizar o federalismo russo, é importante esclarecer o status dos principais sujeitos das relações federais: a Federação Russa como um todo e os sujeitos da Federação Russa como componentes do todo.

Os princípios do federalismo russo predeterminam os fundamentos do status constitucional e legal da Federação Russa, cujos principais elementos são:

▪ poder constituinte federal;

▪ soberania do Estado;

▪ supremacia territorial da Rússia (neste caso, o território da Federação Russa não tem apenas significado jurídico interno, estatal, mas também jurídico internacional, inclui não apenas os territórios de todas as entidades constituintes da Federação Russa, mas também espaços como o mar territorial, águas interiores, espaço aéreo);

▪ cidadania federal unificada;

▪ idioma oficial;

▪ orçamento federal, patrimônio estadual federal, sistemas aduaneiros unificados, monetários, creditícios e tributários;

▪ sistema jurídico unificado;

▪ o sistema de órgãos do governo federal, um sistema judicial unificado e um sistema de procuradores;

▪ política externa comum, participação em associações interestaduais;

▪ Forças Armadas unificadas;

▪ consolidação constitucional dos assuntos de jurisdição exclusiva da Federação Russa;

▪ a presença de símbolos estatais da Rússia: brasão, hino, bandeira, capital.

Assim, o status da Federação Russa inclui as características mais importantes de seu estado federal. Caracteriza-se principalmente pelo fato de que a Federação Russa é um estado soberano, um sujeito de pleno direito da comunidade internacional, possuindo a plenitude do poder estatal em todo o seu território, com exceção daqueles poderes que, de acordo com a Constituição federal , são administrados pelos súditos da Federação Russa.

Para qualquer estado federal é de extrema importância alcançar a harmonia nas relações entre as partes (sujeitos da federação) e o todo (a própria federação). A maioria das federações do mundo, do ponto de vista do estatuto das suas partes constituintes, são simétricas, ou seja, são constituídas por sujeitos da mesma ordem. Em alguns estados federais, os súditos da federação têm poderes diferentes - federações assimétricas. Do ponto de vista jurídico, não existem federações absolutamente simétricas e em todos os estados federais existem certos elementos de assimetria.

De acordo com a Parte 1 do art. 5 da Constituição da Federação Russa, os assuntos da Federação Russa são repúblicas, territórios, regiões, cidades de importância federal, uma região autônoma e distritos autônomos. Uma interpretação literal desta norma permite concluir que a natureza simétrica da federação está consagrada na Constituição da Federação Russa. Além disso, o texto constitucional contém várias disposições sobre a igualdade dos súditos da Federação Russa (partes 1 e 4 do artigo 5, parte 2 do artigo 72, artigo 77, etc.).

Como todos os súditos da Federação Russa são entidades estatais, os princípios gerais de seu status constitucional e legal estão de acordo com os principais elementos do status da Federação Russa:

▪ sistema próprio de poder estatal, incluindo poder constituinte (a independência das regiões nesta área não é ilimitada, os órgãos de poder estatal das entidades constituintes da Federação Russa são parte integrante do sistema unificado de poder estatal da Rússia);

▪ sistema jurídico próprio (mas sendo parte integrante do sistema jurídico da Federação Russa);

▪ assuntos próprios de competência (juntamente com a oportunidade de participar na resolução de questões federais);

▪ território próprio (mas apenas terra; as fronteiras entre entidades constituintes da Federação Russa podem ser alteradas por consentimento mútuo, mas com a aprovação desta decisão pelo Conselho da Federação);

▪ sua propriedade, orçamento, sistema de impostos e taxas regionais (mas no âmbito da regulamentação federal dos fundamentos das relações de propriedade);

▪ participação nas relações econômicas internacionais e estrangeiras, o direito de cooperar entre si (mas com a participação ou sob o controle do centro federal, em particular as relações das entidades constituintes da Federação Russa com estados estrangeiros ou suas partes constituintes são regulamentado pela Lei Federal de 04.01.99 de janeiro de 4 nº XNUMX-FZ “Sobre a coordenação das relações econômicas internacionais e estrangeiras das entidades constituintes da Federação Russa");

▪ símbolos de estado próprios (mas usados ​​juntamente com os símbolos de estado da Federação Russa).

Ao caracterizar os elementos comuns do status constitucional e legal das entidades constituintes da Federação Russa, é necessário ter em mente o seguinte. Em primeiro lugar, o conjunto desses componentes não é normativamente fixo, e diferentes abordagens são possíveis em diferentes fontes; em segundo lugar, nem todos os elementos do status da Federação Russa podem ser automaticamente "projetados" no status de uma entidade constituinte da Federação Russa (em particular, a posse de soberania estatal, a presença de suas próprias Forças Armadas, sistemas de certas órgãos estatais, etc.; todas as entidades constituintes da Federação Russa são parte integrante da Federação Russa e, como a soberania da Federação Russa se estende por todo o seu território, é impossível que outras entidades soberanas existam dentro da Federação Russa ; a soberania do Estado é indivisível e não pode haver dois soberanos em um território); em terceiro lugar, ao determinar o conteúdo de seu status, os súditos da Federação Russa não são completamente livres e independentes, e estão vinculados principalmente às disposições dos fundamentos do sistema constitucional da Rússia, que são as mesmas para todo o estado e só pode ser alterado através da adoção de uma nova Constituição da Federação Russa.

Apesar da presença indiscutível de características comuns na caracterização do status jurídico dos súditos da Federação Russa e da igualdade dos súditos da Federação Russa, existem certas diferenças tanto em grupos individuais de súditos da Federação Russa quanto em súditos individuais de da Federação Russa, independentemente de pertencer a um determinado grupo. Mesmo algumas normas da Constituição da Federação Russa e outros atos legais federais permitem falar de uma federação assimétrica de fato na Rússia. Assim, a parte 2 do art. 5 da Constituição da Federação Russa define o status das repúblicas como estados que possuem sua própria constituição, ao contrário de outros súditos da Federação Russa; Parte 2Art. 68 dá às repúblicas o direito de estabelecer suas línguas estaduais, embora haja muito mais línguas nacionais na Federação Russa do que 21 repúblicas na Rússia; as leis básicas das repúblicas (constituições), em contraste com as cartas de outros assuntos da Federação Russa, podem ser adotadas realizando referendos republicanos (partes 1 e 2 do artigo 66 da Constituição da Federação Russa, alínea "a" , parágrafo 1º do artigo 5º da Lei Federal de 06.10.1999 nº 184-FZ "Sobre os princípios gerais da organização dos órgãos legislativos (representativos) e executivos do poder estatal das entidades constituintes da Federação Russa"); Parte 3Art. 66 permite que a região autônoma e os distritos autônomos tenham uma lei federal nominal especial sobre a autonomia correspondente.

Na literatura educacional e científica, todos os assuntos da Federação Russa são tradicionalmente divididos em três grupos principais: repúblicas (estados); territórios, regiões, cidades de relevância federal (formações territoriais); formações territoriais nacionais (região autónoma e regiões autónomas). Isso também dá razão para falar sobre diferenças em seu status legal. E a própria possibilidade constitucional de um súdito da Federação Russa mudar seu status (parte 5 do artigo 66) implica diferenças no status de regiões individuais. Todas essas disposições, contradições internas da legislação russa, fornecem fundamentos para fundamentar o status diferente das partes constituintes da Rússia, principalmente as repúblicas, em comparação com outros assuntos da Federação Russa.

Assim, o status de sujeito da Federação Russa inclui não apenas o conjunto tradicional de direitos e obrigações, mas também pertencer a um certo tipo de sujeito. Ao mesmo tempo, o status de sujeito da Federação Russa inclui todos os direitos fixados não apenas na Constituição da Federação Russa, mas também em outros atos jurídicos.

O status de sujeitos individuais da Federação Russa também pode ser especificado em leis federais e outros atos legais. Exemplos incluem a Lei da Federação Russa Nº 15.04.1993-4802 de 1 de abril de XNUMX "Sobre o status da capital da Federação Russa", leis federais sobre zonas econômicas especiais (nas regiões de Kaliningrado, Magadan, etc.), resoluções de o governo da Federação Russa em programas federais direcionados de desenvolvimento econômico, social e cultural de regiões individuais, etc.

As características do status constitucional e legal de entidades constituintes da Federação Russa como distritos autônomos têm certas características. A principal delas é que todos os okrugs autônomos, com exceção de Chukotka, fazem parte do território ou região (o Okrug Autônomo de Chukotka em 1992, em conformidade com os procedimentos constitucionais, retirou-se da região de Magadan e, de acordo com a lei, é diretamente parte da Federação Russa). Tais entidades constituintes da Federação Russa são chamadas de “complexas”, “compostas”, “complexas”, “bonecas matryoshka”, etc. Levando em consideração o fato de que duas entidades constituintes da Federação Russa - a região de Tyumen e o território de Krasnoyarsk - incluem dois okrugs autônomos cada um, o fato da complexidade predetermina o status específico de 16 regiões russas (mais de 1/5 de todas as entidades constituintes da Federação Russa). Acontece que um sujeito igual faz parte de outro, igualmente igual (e isso dá origem a problemas de território, de formação de órgãos de governo, de regulamentação, de relações entre si e com o centro federal, etc.).

A consideração do status de entidades constituintes complexas da Federação Russa é impossível sem levar em consideração a posição legal contida no Decreto do Tribunal Constitucional da Federação Russa de 14.07.1997 de julho de 12 No. 4-P "Sobre o caso da interpretação da disposição contida na parte 66 do artigo XNUMX da Constituição da Federação Russa sobre a inclusão de um okrug autônomo em um território, região".

O Tribunal Constitucional, em particular, apontou que a inclusão de um Okrug Autônomo em um Krai, Oblast significa que o Krai, Oblast tem um único território e população, cujas partes constituintes são o território e a população do Okrug Autônomo, como bem como autoridades estaduais cujos poderes se estendem ao território de distritos autônomos nos casos e dentro dos limites previstos pela lei federal, cartas dos assuntos relevantes da Federação Russa e acordos entre suas autoridades estaduais. A inclusão do território de um okrug autônomo no território de um krai ou oblast não significa que o okrug autônomo perca seu território e que seja absorvido pelo krai ou oblast (embora o okrug autônomo seja uma entidade constituinte da Federação Russa e é ao mesmo tempo uma parte integral, embora especial, do krai ou oblast). É apenas uma questão de diferentes níveis de poder.

A inclusão de um okrug autônomo em um krai, oblast também significa o reconhecimento da população do okrug como parte integrante da população do krai, oblast, e isso predetermina o direito da população do okrug autônomo de participar do formação de autoridades estatais do krai, oblast e o dever correspondente das autoridades estatais do okrug para garantir a implementação deste direito.

O estado de inclusão de um okrug autônomo em um krai ou oblast determina as peculiaridades do status não apenas do okrug, mas também do krai e dos oblasts aos quais ele pertence. Tal entrada de forma alguma diminui o status do Okrug Autônomo como sujeito igualitário da Federação Russa (em particular, não infringe sua capacidade de participar do processo contratual com outros sujeitos da Federação Russa, bem como com o centro federal), não o torna dependente do território, região; além disso, tal estado dá origem à obrigação de ambas as partes de construir suas relações (incluindo relações com outros súditos da Federação Russa e as autoridades federais), levando em consideração os interesses um do outro.

Uma análise do status constitucional e legal das entidades constituintes da Federação Russa do ponto de vista de sua igualdade é impossível sem levar em consideração duas disposições fundamentais. Primeiro, "igualdade" não é "pleno direito". A possibilidade constitucional de concluir acordos entre a Federação Russa e seus súditos não iguala os sujeitos desses acordos. Não pode haver um acordo entre a Federação Russa e seus súditos como um Estado com direitos iguais (ainda mais porque a Constituição permite a possibilidade de concluir acordos entre as autoridades estatais da Federação Russa e seus súditos). Uma parte do todo não pode ser igual a esse todo, muito menos prevalecer sobre ele. As entidades constituintes da Federação Russa não são iguais em direitos com a Rússia, mas entre si e nas relações com os órgãos do governo federal.

Em segundo lugar, na Constituição da Federação Russa estamos falando de igualdade, mas não da igualdade dos súditos da Federação Russa, de igualdade de direitos, mas não de igualdade real. Assim como os cidadãos do estado não podem ser realmente iguais (embora sejam todos iguais, legalmente iguais), as partes constituintes do estado não podem ser realmente iguais (mesmo no mesmo nível específico). Os súditos da Federação Russa não são iguais em tamanho de território, população, composição étnica, potencial econômico etc. (em particular, Moscou representa 0,3% do território, mas quase 10% da população da Federação Russa, mais mais de 1/3 das receitas orçamentárias federais). No entanto, é bastante óbvio que em um único estado federal, todos os súditos da Federação Russa devem ter direitos iguais, oportunidades iguais no exercício dos direitos políticos, socioeconômicos e outros de seus povos e de cada indivíduo. E essa igualdade deve se manifestar principalmente nas relações com as autoridades estatais da Federação Russa, na concessão aos sujeitos do mesmo escopo de direitos e poderes nos sujeitos de sua jurisdição e na jurisdição conjunta da Federação Russa e das entidades constituintes da Federação Russa.

A tendência de equalizar o status das entidades constituintes da Federação Russa tornou-se uma das tendências óbvias e manifestadas nas relações intrafederais na Rússia moderna.

Autor: Nekrasov S.I.

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