Tópico 10. Conceito e princípios do federalismo russo

Como um dos fundamentos da ordem constitucional, o art. 1 da Constituição da Federação Russa estabelece a estrutura federal da Rússia, que reflete o nome oficial do estado. Entre o número relativamente pequeno de federações do mundo, a posição da Federação Russa é única: é a maior federação do mundo não apenas em termos de número absoluto de disciplinas (89), mas também em termos de número de suas variedades (6).

Os termos “federação” e “federalismo” são muito procurados no mundo moderno, não só na ciência, mas também em esferas das relações sociais como literatura, jornalismo, desporto, cultura, atividades sindicais e outras atividades profissionais, o funcionamento de diversas instituições da sociedade civil e associações públicas (mulheres, juvenis, estudantis, infantis, veteranos, etc.). No sentido mais amplo da palavra, uma federação (do latim federare - unir, fortalecer pela união) refere-se a qualquer sistema, estrutura, constituído por partes desiguais.

Os termos em consideração também têm significado jurídico próprio. Além disso, eles não são idênticos, mas estão correlacionados em forma e conteúdo. Uma federação é uma forma de estrutura estatal territorial em que as partes constituintes do estado são entidades estatais relativamente independentes - súditos da federação; o federalismo é uma manifestação das relações federais estabelecidas, estas são as próprias relações federais em toda a sua diversidade. O federalismo é justamente considerado como um conceito intersetorial que contém não apenas aspectos jurídicos, mas também políticos, sociológicos, psicológicos, históricos, econômicos e outros. Assim, a federação como forma, o lado organizacional do estado reflete a estática nas relações estaduais, e o federalismo reflete a dinâmica das relações intraestaduais em um estado federal. Ao mesmo tempo, o principal na caracterização do federalismo não é a compreensão do componente territorial do estado, mas sim as relações federais, ou seja, as inter-relações dos diversos sujeitos dessas relações. Embora não sejam idênticos, os conceitos de “federação” e “federalismo” estão, no entanto, numa unidade inextricável (pelo menos de um ponto de vista puramente jurídico): uma federação é impensável sem relações federais, e as relações federais só são possíveis num estado federal .

É difícil traçar uma fronteira clara e intransponível entre federalismo e unitarismo. A descentralização do poder é inerente não apenas a um estado federal, mas também a um estado unitário, enquanto o grau de autonomia das partes constituintes de alguns estados unitários (regiões da Itália, comunidades autônomas da Espanha, autonomia palestina em Israel, República da Caracalpaquistão no Uzbequistão, etc.) pode ser maior do que a dos súditos de estados federais individuais (por exemplo, estados na Índia). Portanto, a característica essencial do federalismo não é o grau de autonomia das partes constituintes do estado, mas a natureza especial das relações federativas, que por definição são impossíveis em um estado unitário, independentemente do alcance dos direitos conferidos às suas unidades territoriais. .

Os estados federados caracterizam-se necessariamente pela presença de dois níveis de poder estadual, sendo que nas relações federativas os principais são as relações de distribuição e exercício do poder estadual. No exercício do poder estatal, assim como nas relações federativas em geral, há necessariamente um elemento de concordância (não no sentido literal literal de “acordo”), uma combinação de cooperação e subordinação. Se em um estado unitário o poder é dividido "de cima" e também "de cima", a qualquer momento o poder e a autonomia concedidos às partes constituintes do estado podem ser retirados ou alterados, então em um estado federal a adoção de tais decisões do governo central unilateralmente é excluída, a participação na adoção de tais decisões pelos súditos da federação.

10.2. Origens e formação do federalismo na Rússia

O federalismo na Rússia está em sua infância. Isso se deve ao fato de que a Rússia não tem sua própria experiência de relações federais genuínas: durante a maior parte de sua história, a Rússia de jure (até 1918) ou de fato (durante o período soviético) foi um estado unitário. No entanto, havia elementos de federalismo na Rússia.

As ideias de autogoverno foram consagradas na Russkaya Pravda, nas Cartas Judiciais de Novgorod e Pskov, nos Sudebniks de 1497 e 1550, no Código da Catedral de 1649, nos atos de Pedro I, etc. povos e territórios que faziam parte da Rússia (principados, canatos, reinos, províncias etc.) mantinham a possibilidade de autogoverno e um grau bastante amplo de autonomia.

Os projetos constitucionais dos dezembristas já contêm ideias e conceitos formulados de uma federação (“uma república de uma federação multinacional de eslavos e alguns estados vizinhos da Europa Central e do Sul”, “uma monarquia constitucional composta por territórios federais”, etc.).

Agravamento das relações nacionais na Rússia no final do século XIX - início do século XX. predetermina a expansão do movimento anti-imperial, o surgimento de várias plataformas de partidos políticos e a expansão da ideia de transição para uma federação com a criação de autonomias regionais e nacionais.

Os bolcheviques, que chegaram ao poder em 1917, tinham uma atitude negativa em relação à federação (“...a federação é prejudicial, a federação contradiz os princípios da social-democracia aplicados à realidade russa...”), no entanto, o curso da história rapidamente mudaram de opinião, e foi precisamente quando o poder soviético (em 1918) que a Rússia se tornou um estado federal de jure pela primeira vez. A transição para o federalismo foi vista como a única forma de impedir o colapso do antigo Império Russo.

A Federação Russa inicialmente não era de natureza de tratado ou constitucional-contratual (como a federação da URSS), mas de natureza constitucional: a federação na Rússia foi proclamada, estabelecida e não resultou da unificação voluntária de vários territórios e povos. Em janeiro de 1918, o III Congresso Pan-Russo dos Sovietes adotou a Declaração dos Direitos dos Povos Trabalhadores e Explorados, que estabeleceu a Rússia como uma federação de repúblicas nacionais soviéticas. Mais tarde, a forma federal de estrutura territorial foi consagrada na Constituição de 1918 e em todas as constituições russas subsequentes. Durante o período de desenvolvimento soviético, os súditos da federação eram apenas repúblicas (incluindo repúblicas autônomas), embora a federação previsse a presença de territórios separados (regiões autônomas, okrugs autônomos) com uma composição nacional especial, modo de vida, tradições, que também participou do trabalho de autoridades federais. Vale ressaltar que de acordo com as Constituições da URSS de 1937 e 1977. As repúblicas autônomas da RSFSR tinham representação fixa direta em uma das câmaras - o Conselho de Nacionalidades do Soviete Supremo da URSS. Assim, representantes da maioria das partes constituintes da RSFSR (krais e regiões) foram excluídos da participação na resolução de questões federais. O número, a composição e os nomes das repúblicas autônomas da Rússia foram alterados repetidamente (muitas vezes de forma arbitrária).

Início dos anos 1990 na história do federalismo russo é notado como o chamado "desfile de soberanias". A Declaração de Soberania do Estado de 1990 da RSFSR confirmou a necessidade de uma expansão significativa dos direitos das repúblicas autônomas. Em 1991, quatro das cinco regiões autónomas (Adygei, Gorno-Altai, Karachay-Cherkess e Khakass), que faziam parte dos territórios, proclamaram-se repúblicas; A Região Autônoma Judaica, mantendo seu nome, retirou-se do Território de Khabarovsk; O Okrug Autônomo de Chukotka em 1992 retirou-se da região de Magadan; havia projetos para a formação de novas repúblicas com base em certos territórios, regiões (Urais, Extremo Oriente, etc.).

Após o colapso da URSS em 1991, o colapso da Federação Russa também se tornou real. Em grande medida, foi impedido pelo Tratado Federal de 1992. Este Tratado foi na verdade uma síntese de três tratados sobre a delimitação de jurisdições e poderes entre o centro federal e grupos de súditos federais: primeiro, as repúblicas; em segundo lugar, territórios, regiões, cidades de importância federal; em terceiro lugar, a região autónoma e os okrugs autónomos. O Acordo Federal foi incluído como parte integrante da Constituição da Federação Russa de 1978, que predeterminou sua força jurídica, importância e lugar no sistema jurídico do estado. No entanto, o Tratado Federal não conseguiu resolver todas as tendências negativas nas relações intrafederais russas, principalmente porque consolidou a desigualdade de direitos dos vários súditos da federação, e isso não conseguiu satisfazer os representantes da maioria dos súditos - territórios e regiões. Além disso, nem todas as regiões assinaram o Tratado, em particular o Tartaristão e a República Checheno-Ingush; muitas entidades constituintes da Federação Russa assinaram-no com reservas. Actualmente, o Tratado Federativo não foi abolido legalmente; as referências a ele estão contidas na actual Constituição da Federação Russa, mas o seu significado e lugar no sistema jurídico mudaram fundamentalmente: de acordo com a Parte 1 da Secção. 2 “Disposições finais e transitórias” da Constituição da Federação Russa, as disposições do Tratado são válidas na medida em que não contradizem a Constituição da Federação Russa. Assim, a maioria das disposições do Tratado Federal não estão actualmente em vigor, e este Tratado tornou-se menos um acto jurídico válido do que um documento histórico.

O desenvolvimento adicional das relações federais na Rússia é realizado com base na Constituição da Federação Russa de 1993.

10.3. Princípios constitucionais do federalismo russo

A estrutura federal da Rússia é dedicada ao Ch. 3 da Constituição da Federação Russa, no entanto, os princípios fundamentais da estrutura federal estão consagrados no art. 4 e 5 corr. 1 "Fundamentos do sistema constitucional", que predetermina seu significado e invariabilidade na existência da atual Constituição da Federação Russa. A maioria dos princípios consagrados está subjacente ao estatuto constitucional e legal da Federação Russa.

A Constituição da Federação Russa estabelece os seguintes princípios da estrutura federal da Rússia.

integridade do estado. Este princípio significa, em particular, a unidade do território da Federação Russa, a extensão da soberania da Federação Russa a todo o território, um único espaço econômico, um único espaço jurídico etc.

▪ Unidade do sistema de poder estatal. Esta unidade se manifesta na unidade da natureza do poder (fonte, objetivos de atuação), uniformidade na organização institucional do poder nos níveis federal e regional, hierarquia e interação dos diversos órgãos governamentais, etc.

▪ Igualdade e autodeterminação dos povos na Federação Russa e a resultante igualdade dos súditos da Federação Russa. O termo “povos” usado na Parte 5 do Artigo XNUMX da Constituição da Federação Russa pode ser interpretado em dois significados: em primeiro lugar, como representantes de um determinado grupo étnico que vive em várias partes constituintes da Rússia (povo checheno, povo tártaro, povos do grupo fino-úgrico, diáspora bielorrussa, diáspora azerbaijana, alemães, caraítas, etc.); em segundo lugar, como toda a população que vive num determinado território sem coloração étnica e nacional (o povo do Daguestão, o povo da região de Samara, os residentes de Moscovo, etc.). Em qualquer caso, o princípio da autodeterminação dos povos não pode ser interpretado como o direito de qualquer território se separar da Federação Russa: a Constituição fala diretamente da autodeterminação dos povos na Federação Russa, portanto, os povos, implementando isto princípio, podem, em particular, alterar o estatuto de uma entidade constituinte da Federação Russa no território em que vive, unir-se a outra entidade constituinte da Federação Russa ou desunir-se em vários territórios, criar autonomia cultural nacional, etc., mas, em primeiro lugar , dentro das fronteiras existentes da Federação Russa e, em segundo lugar, sem invadir os fundamentos do sistema constitucional da Rússia ( forma de governo, sistema econômico, fundamentos ideológicos, espirituais, etc.). A novidade fundamental do constitucionalismo russo é a disposição de que todos os súditos da Federação Russa (repúblicas, territórios, regiões, cidades federais, regiões autônomas e distritos autônomos) sejam iguais em direitos e tenham o mesmo status jurídico.

▪ Delimitação de jurisdição e poderes entre órgãos governamentais da Federação Russa e órgãos governamentais das entidades constituintes da Federação Russa (entre órgãos governamentais federais e regionais). A medida de divisão do poder entre o centro e as partes constituintes do estado, conforme observado, é uma das principais características de uma estrutura federal. Foi esta questão que se revelou fundamental na formação do federalismo russo e precisa de ser considerada mais detalhadamente.

Quando se trata da delimitação de competências entre o centro federal e as partes constituintes do estado, são utilizados os termos “delimitação de matérias de jurisdição” e “delimitação de competências (competência)”. Às vezes, esses conceitos são usados ​​como idênticos, o que não é totalmente exato. Os sujeitos de jurisdição (da Federação Russa, suas entidades constituintes, jurisdição conjunta, municípios) são entendidos como áreas de relações sociais nas quais as autoridades públicas relevantes (órgãos governamentais locais) exercem a regulamentação legal e os poderes - os direitos e obrigações do autoridade pública relevante pela qual foi designada para implementar tarefas e funções em áreas de jurisdição relevante. Competência é a totalidade de todos os poderes de um órgão governamental (órgão do governo local) na matéria relevante. A autoridade, assim como a competência, é uma propriedade inerente apenas a um órgão estatal, órgão governamental local ou funcionário.

Os princípios fundamentais da delimitação de poderes entre o centro federal e os súditos da Federação Russa estão consagrados na Constituição da Federação Russa, e os detalhes estão contidos na Lei Federal de 06.10.1999 No. 184-FZ "Sobre o Princípios Gerais de Organização dos Órgãos Legislativos (Representativos) e Executivos do Poder Estatal dos Sujeitos da Federação Russa" com emendas. e adicional

A divisão de jurisdição e poder é possível de duas formas principais: normativa (constitucional, estatutária, legislativa) e contratual. Ao mesmo tempo, o método contratual de delimitação não se opõe ao constitucional, não é “inconstitucional” e deve ser aplicado apenas no âmbito da atual Constituição da Federação Russa. A diferença entre esses métodos reside apenas no fato de que, com o método normativo, o poder é atribuído ao assunto relevante diretamente em um ato normativo (a Constituição da Federação Russa, a constituição (carta) de uma entidade constituinte da Federação Russa, federal ou lei regional), e com o método contratual - em contrato (acordo). É possível utilizar qualquer um desses métodos, bem como sua combinação.

A Constituição da Federação Russa, baseada no princípio de três esferas de autoridade, que é mais comum na prática dos estados federais, estabelece:

1) assuntos de jurisdição exclusiva da Federação Russa;

2) assuntos de competência conjunta (a esfera da chamada competência coincidente e concorrente);

3) sujeitos de jurisdição própria dos sujeitos da Federação Russa.

A lista de assuntos de jurisdição da Federação Russa é definida no art. 71 da Constituição da Federação Russa como fechado e, portanto, não sujeito a ampla interpretação. O critério básico para atribuir a lista de questões à jurisdição da Federação Russa (como na maioria dos estados federais) é a atribuição de direitos a ela, que juntos garantem a implementação da soberania do estado, a unidade dos direitos e liberdades humanos e civis, e uma política de estado unificada. A lista de sujeitos de jurisdição conjunta, bem como a lista de sujeitos de jurisdição da Federação Russa, está fechada sob a Constituição da Federação Russa (artigo 72). A lista de assuntos de jurisdição da Federação Russa e jurisdição conjunta, como regra, é reproduzida nas constituições e cartas das entidades constituintes da Federação Russa. Os assuntos de jurisdição das entidades constituintes da Federação Russa não estão claramente definidos na Constituição federal, a Constituição da Federação Russa estabelece apenas certas áreas de regulamentação legal das entidades constituintes da Federação Russa: o estabelecimento de um sistema de estado autoridades (parte 2 do artigo 11; parte 1 do artigo 77), a adoção de constituições, cartas (parte 1 do artigo 2). 66, 2, artigo 68), o estabelecimento das línguas estaduais das repúblicas (parte 73 do artigo XNUMX), etc. Portanto, de acordo com o princípio residual, isso inclui todas as questões que não estão incluídas nas duas primeiras áreas (artigo XNUMX da Constituição da Federação Russa), e isso significa que o escopo da a regulamentação legal das entidades constituintes da Federação Russa é bastante ampla.

A Constituição da Federação Russa também estabelece uma hierarquia de atos normativos da Federação Russa e das entidades constituintes da Federação Russa: nos assuntos de jurisdição conjunta, a supremacia tem uma lei federal e nos assuntos da jurisdição do constituinte entidades da Federação Russa, os atos jurídicos normativos das entidades constituintes da Federação Russa têm prioridade sobre as leis federais (partes 5, 6 do artigo 76 da Constituição da Federação Russa ). A prioridade dos atos federais na esfera da jurisdição exclusiva da Federação Russa é óbvia, pois nessa área os atos regionais, como regra geral, não devem ser emitidos (parte 1 do artigo 76). Deve-se ter em mente que não apenas as leis federais podem ser adotadas em assuntos de jurisdição conjunta da Federação Russa e suas entidades constituintes (tal conclusão pode surgir com base na interpretação literal da parte 2 do artigo 76 da Constituição da Rússia Federação), mas também atos legais reguladores federais de natureza estatutária (Decretos do Presidente da Federação Russa, Decretos do Governo da Federação Russa, atos departamentais). A posição legal sobre esta questão foi expressa pelo Tribunal Constitucional da Federação Russa nas Resoluções Nº 09.01.1998-P de 1 de janeiro de 27.01.1999 "Sobre o caso de verificação da constitucionalidade do Código Florestal da Federação Russa" e Nº 1- P de 71 de janeiro de 76 "Sobre o caso da interpretação dos artigos 1 (parágrafo "d"), 112 (parte 1) e XNUMX (parte XNUMX) da Constituição da Federação Russa".

A relação da legislação federal e regional sobre os assuntos de competência conjunta no art. 76 (partes 2 e 5) da Constituição da Federação Russa é definida da seguinte forma: nessas áreas de relações públicas, leis federais e outros atos jurídicos federais e leis e outros atos jurídicos regulatórios das entidades constituintes da Federação Russa pode ser adotado. No entanto, este último deve ser adotado de acordo com as leis federais; em caso de conflito entre uma lei federal e um ato legal regulamentar de uma entidade constituinte da Federação Russa, a lei federal se aplica.

A ausência de uma lei federal sobre questões de jurisdição conjunta da Federação Russa e suas entidades constituintes não é um obstáculo para a resolução desta questão por uma entidade constituinte da Federação Russa. No entanto, a possibilidade de regulamentação legal avançada no assunto da Federação Russa é muito limitada. Em primeiro lugar, a prescrição constitucional sobre a necessidade de conformidade dos atos jurídicos regulamentares das entidades constituintes da Federação Russa com a lei federal implica, entre outras coisas, alinhar o ato jurídico da entidade constituinte da Federação Russa com a legislação federal lei adotada posteriormente. Em segundo lugar, a Lei Federal "Sobre os Princípios Gerais de Organização dos Órgãos Legislativos (Representativos) e Executivos do Poder Estatal dos Sujeitos da Federação Russa" após a introdução de emendas e adições em 4 de julho de 2003 contém uma lista fechada de poderes de autoridades estatais dos assuntos sobre assuntos de jurisdição conjunta que eles podem realizar de forma independente.

A forma contratual de delimitar o poder verticalmente em um estado federativo deve ser considerada como auxiliar, pois em todas as grandes áreas das relações sociais, os sujeitos de jurisdição e poderes devem ser delineados normativamente.

No final dos anos 1990 na Rússia, o "desfile de soberanias" se transformou em um "desfile de conclusão de acordos", para as entidades constituintes da Federação Russa tornou-se "não prestigioso" não concluir um acordo com o centro. O processo contratual nesse período causou, com razão, avaliação e ansiedade ambíguas, uma vez que as normas dos contratos celebrados invadiram a esfera da regulamentação constitucional e legislativa federal, e o modelo contratual da Federação Russa ("direito contratual") começou a ser efetivamente aprovado. Na primavera de 1999, 42 acordos já haviam sido concluídos com autoridades estatais em 46 entidades constituintes da Federação Russa e mais de 250 acordos específicos para elas. Os súditos da Federação Russa que assinaram os acordos ocupavam a maior parte do território do país, mais de 50% da população vivia neles e mais de 60% do potencial econômico da Rússia estava concentrado. Ao mesmo tempo, a maioria dos acordos assinados na época entre as autoridades estaduais federais e as autoridades estaduais dos súditos da Federação Russa mudaram o esquema para delimitar os súditos de jurisdição entre a Federação Russa e seus súditos, estabelecido na Constituição da Federação Russa.

O fortalecimento da vertical do poder estatal na Rússia contribuiu para que no final de 1999 a celebração de novos acordos fosse suspensa e, desde 2002, iniciasse o processo de rescisão dos acordos celebrados por acordo das partes (atualmente, a maioria dos acordos celebrados foram anulados).

A legislação em vigor também alterou o procedimento de implementação da modalidade contratual de delimitação de competências e competências entre órgãos governamentais federais e regionais. A Lei Federal “Sobre os Princípios Gerais de Organização dos Órgãos Legislativos (Representantes) e Executivos do Poder Estatal dos Sujeitos da Federação Russa”, em primeiro lugar, estabelece uma limitação de assunto, ou seja, o objeto do acordo só pode ser poderes específicos do governo federal e órgãos governamentais regionais, determinados exclusivamente pelas características econômicas, geográficas e outras da entidade constituinte da Federação Russa e na medida em que essas características determinem uma divisão de poderes diferente da estabelecida nas leis federais (objeto de acordos entre executivos federais e regionais autoridades só pode ser a delegação de parte dos poderes existentes). Em segundo lugar, a Lei estabelece um limite de tempo, ou seja, um contrato (acordo) não pode ter duração ilimitada; o prazo máximo de validade do contrato é de dez anos com possibilidade de rescisão antecipada (rescisão) tanto por acordo das partes como por tribunal decisão. Em terceiro lugar, a Lei consagra o conceito de acordo não autoexecutável nas relações intrafederais, que predetermina a complicação do procedimento de celebração e entrada em vigor de tratados e acordos - os acordos estão sujeitos a preliminares (antes da assinatura do acordo pelo Presidente da Federação Russa e pelo chefe da região) aprovação no órgão legislativo da entidade constituinte da Federação Russa e aprovação do acordo assinado pelo governo federal por lei. Assim, tais acordos podem ser chamados de bilaterais com um alto grau de convenção, uma vez que existe essencialmente uma vontade coordenada (predominante) de dezenas de sujeitos do processo legislativo, incluindo todos os assuntos da Federação Russa. Os acordos entre autoridades executivas federais e regionais entram em vigor após serem aprovados pelas resoluções do Governo da Federação Russa. Este procedimento permitirá excluir de contratos e acordos disposições que violem o princípio da igualdade das entidades constituintes da Federação Russa (as autoridades estatais de qualquer entidade constituinte da Federação Russa têm o direito, a seu pedido, de receber um projeto de contrato ou acordo e expressar suas sugestões e comentários).

Para contratos e acordos celebrados anteriormente e atualmente em vigor, fica estabelecido que, se não forem aprovados por lei federal ou decreto do Governo da Federação Russa, respectivamente, até 8 de julho de 2005, deixarão de ser válidos.

Com a divisão do poder entre o centro e as regiões, o significado normativo da celebração de acordos perde-se em grande parte. O principal objetivo dos tratados e acordos intra-estaduais (bem como intra-regionais) é especificar, esclarecer e delegar poderes normativamente delineados com a prioridade incondicional da forma normativa de divisão vertical do poder.

Autor: Nekrasov S.I.

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